昆明市环保警察队伍设立的背景与原因

昆明市环保警察队伍的成立，是我国在保护环境、应对环境违法犯罪行为中的一种政策和制度创新，分析其设立的背景、契机和原因，总结其中的相关规律，会具有一定的借鉴意义和示范作用。

(一)昆明市环保警察队伍设立的契机

阳宗海砷污染事件敲响了警钟，云南省政府2008年10月24日在阳宗海现场会议中明确提出:在重大决策、区域开发、项目建设中要把环境保护摆在重要位置，为了保护云南省的九大高原湖泊，可以考虑设立环保警察队伍。经昆明市九届市委65次常委会议研究决定，2008年11月17日昆明市编委会正式批复成立昆明市公安局环境保护分局。

2008年11月25日，昆明市公安局环境保护分局挂牌，昆明市公安局环境保护分局正式成立，这在全国尚属首例。昆明市公安局环境保护分局在人员编制上:昆明全市环境保护监察队伍编制为290人，环保分局按其20%的比例配置，人数满编将近60人。昆明市公安局环境保护分局的主要职责是负责昆明市行政辖区内的环境保护刑事执法工作，专司打击环境保护方面的违法犯罪。

昆明市公安局环保分局主要负责昆明市行政管辖范围内环境保护方面的刑事执法工作，打击污染、破坏环境犯罪，支持、配合环保部门的行政执法，对于造成公私财产重大损失或者人身伤亡的案件将加大预防、制止和查处力度。因此，这对民警的业务水平提出了更高要求，民警应借鉴各地成功经验重点打击污染、破坏环境犯罪，做好新警种的建设工作。

环境保护分局受昆明市公安局与昆明市环保局的双重领导，具有独立的刑事执法权。环保公安分局将下设派出所与大队，民警主要来自环保专业或全市各公安战线的骨干，具有一定的专业知识。环境保护分局成立后，将对昆明市湖泊的污染事故进行处置，还将针对环保方面的重大污染事故进行执法，通过强化刑事执法能力，来解决环保难题。

(二)昆明市环保警察队伍设置的原因分析

昆明市环保警察队伍的产生的原因可以归纳为以下几个方面:

1.现行环境执法制度的缺陷

执法队伍的人手非常不足，经费和设备也十分有限，与之相对应的是，环境事件层出不穷。此外，环保部门在法律范围内的执法手段和措施也有很大的局限性，往往需要一些“有权”机关的配合和帮助，对执法带来了很多的不便。(www.xing528.com)

环保部门执行力量薄弱主要有以下几点原因:(1)环保部门执法队伍自身建设存在着问题，环保部门较为缺乏专业的环境技术人员，执法人员的法律素质不高。各级环保部门的编制都远远不够，执法人员自身的素质有限，缺乏环境技术人员和环境法律人员。(2)环保部门的硬件设施不足，缺乏摄像机、环保监测设施以及相关的防护措施。环保部门进行环境执法需要相应的证据，这些证据主要通过摄像来获取图像资料，因此，摄像机对于环保机关是必不可少的。监测设备的缺乏也使环保机构的工作举步维艰，不能对环境的污染情况进行即时有效的处理，对于一些高科技产品的污染，现有的监测设施是无法进行监测的，这使他们感到很无奈。同时他们也认为相关的防护设施也是不足的，当发生严重污染事故以后，环保工作人员要到现场进行抢险或获取相关的证据资料，而在这个过程中，有很多有害的化学物质和气体存在，甚至还有放射性物质，这些对人体的伤害很大，如果没有相关的防护设施，这对于环保工作人员是非常危险的。

2.在现行法律制度框架内矫正环境执法部门缺乏强制执行权引致的弊端

在中国现实社会中，当环境侵权行为发生时，受害者一般都是首选行政部门进行救济，所以，完善环境侵权救济的行政执法体制特别重要。然而，因为环保部门缺乏相应的职权，导致事实上该程序作用的发挥十分有限。环保部门的权力小，无强制措施，这已经是社会各界对环境执法效果不佳的原因达成的共识。例如，现在的“限期治理”、“取缔”等仍然是由政府来决定的;在“责令停产”这一执法手段的适用中，环保部门能做出的停产决定也只是对于新建项目，即2000年12月31日之后建的企业才是新建企业，而对于之前已建的企业，环保部门无能为力，要想“责令停产”还需要政府最终批准，环保部门也只能行使建议权;对于罚款额度，最多是10万，这对于很多违法企业来说是九牛一毛，对企业根本起不到刺激制约的效果，致使违法成本低而守法成本高;另外，环保部门也不能对违法企业采取断水、断电、查封等一些强制措施。扩大环保部门的权力，增加环保部门的强制措施，使环保部门在执法的过程中有法律依据，这既是保护环境、减少环境纠纷的需要，同时也可以加强环保部门在调解解决环境纠纷中的威信，以有利于环境纠纷的协调解决。

我国现行环境执法手段适用中存在的诸多问题，是昆明市环保警察队伍的成立的重要原因。在工业化、城市化进程加快的过程中，我国经济增长与环境保护之间的矛盾日益突出，由此，需要更多、更有效的环境保护执法手段以解决环境问题、保障与救济公民环境权益。有很多环境纠纷不能纳入正规的途径予以解决，形成了久而未决的环境侵权纠纷。这很大程度上是基于现行的环保部门执法权力和执法措施缺位或存在弊病所导致。

环保警察的出现，不仅能有力地落实环境执法的执法权限和职能，还将环境执法纳入公安执法体系，大力提升环境执法的效能，相对于环保部门的执法监察部门，更能体现出执法的权威性和司法程序的有效性。环境保护分局将负责昆明市行政管理范围内环境保护方面的刑事执法工作，同时支持、配合环境保护部门的行政执法活动。同时，环保公安机构的职权还包括预防、制止和侦查违反环境保护法规定、造成重大环境污染的事故，导致公私财产重大损失或者人身伤害严重后果的案件。建立环保公安机构后，可以将环保执法窗口前移，由过去的事后执法转变为过程执法，充分利用公安机关的强制手段来强化环保执法。

3.环保部门的权力配置不符合环境侵权救济的需要

环保部门在实践环境执法中使用最普遍的手段是罚款，通过一些调研数据总结，罚款手段至少可以占到所有处罚手段的60%，这与罚款处罚弹性大、适用范围广，而且又直接触及企业的经济利益的特性有关。但是，环境执法人员都表示，由于现行法律、法规规定的罚款额度对违法者无法构成有效的威慑，此种处罚手段经常会治标不治本。实际上，对于排污企业最有约束力的处罚手段是停业停产，只不过这一处罚手段适用要求严格，适用阻力较大。此外，“一事不再罚”原则在现实中异化成为环境行政执法的一大障碍，有些持续性的环境污染或破坏行为因为被环保部门处罚过了而不能再罚，这在实质上会使得持续性的环境污染或者生态破坏行为因为支付了“对价”而享有处罚的“豁免权”。同时，环境执法中的“一事不再罚”有时更造成了上下级环保部门之间权力冲突，往往对一个环境违法行为，下级环保部门在上级环保部门处罚之前先做一个较轻的处罚，用以帮助违法主体规避更为严重的处罚。

环境保护警察队伍的成立，是昆明市构建的环境保护执法新机制的第一个环节，它直接针对的是现行环境体制下的环境执法难的问题，努力化解环保部门的现行权力配置不符合环境侵权救济需要的尴尬局面。环境执法难是近年来开展环保工作、查处环境污染事件中反映出的普遍难题，集中表现在环保部门的执法力量相对较弱，环境执法缺乏应有的权威性。同时，由于受体制的制约，在对严重污染环境的事件中如何启动司法程序存在着一些不适应的问题。为了更好地应对和解决环境执法难的问题，昆明市环保公安分局成立后，还主动与市、县、区环保局、检察院、法院等单位联系，共同研究、确定环保执法的法规政策和执法依据，建立了各相关单位齐商共讨、联动协作、共同执法的环保执法联席会议工作机制。环保警察队伍成立后短短数个月内，相关单位就召开了3次联席会议，对环境违法的个案进行了5次研究，经过多次的协调、共同讨论，昆明市环保公安分局与环境监察支队初步形成了“无缝对接”的新机制。就其效果来看，在昆明市环保警察队伍成立前，昆明市环保局依法律规定和自身权限对于几家企业所作出的行政处罚决定(包括责令排污企业进行整改、吊销排污最为严重的某化工厂的排污许可证，同时还并处罚款等处罚决定)，在送达违法企业后，排污企业拒不履行法定期限内的处罚决定，也未向法院提起行政诉讼，经昆明市环保局向法院申请强制执行，却一直未能解决。但环保警察队伍成立后，执法人员在某农村信用社追查到了排污企业的银行账户，由昆明市某基层人民法院进行了冻结，并对企业的法人代表下发了传票。因为环保警察的强势介入，在随后的一周内，就得以迅速向这家企业执行行政处罚决定。这些具体个案，都佐证了环保公安机构成立后，对于环境执法的强势推进，明确提高了环境执法的效率与效果。