环境风险行政规制的现状及类型化分析

自有专门的环境立法以来，对于生态环境和人体健康产生严重影响的物质和行为大体得到了规制，极端危险的物质和行为很少置于规制之外。但是，由于风险自身具有的不确定性的特质，以及现代社会建构风险观的风险界定与规制的进路，使得对环境风险的规制呈现明显的断裂特性。

(一)环境风险行政规制断裂现状及危害

如上论证，风险规制是环境行政的逻辑起点。当环境风险加诸人自身时，当风险关乎人的健康时，当风险的程度与影响各异时，基于行政资源的有限性，环境行政规制必须优先选定一些迫在眉睫的规制对象，围绕“核心地带”展开特定规制体系。^[14]这意味着，环境风险虽然是一个客观事实，但是否需要规制以及规制程度的选择，并不是一个简单纯粹的“科学计量”或者完全的“客观评价”，实际上价值塑造了事实^[15]，环境法律作为社会价值体系的载体与表现之一，强烈地塑造与影响了人们对于现实环境风险的看法。因此，环境风险规制面临的现实是，环境风险是一个连绵不绝地在不同领域呈现的、安全程度依次递增的、难有清晰区分安全和危险的明显标准的整体，环境立法和环境政策需要在这些风险系统中确立一些“核心地带”予以规制。因此，此处所使用的环境风险行政规制断裂概念是从规制工具实施的过程和效果方面概括和描述环境行政规制的不理想状态:从过程上看，既有的环境行政规制工具的实施难以沟通、协调与配套，相互之间存在着抵牾与牵制;从效果上看，既有规制工具的实施难以在对环境风险系统根据其危险程度在基础上进行有序排列，从而规制最严重的环境风险，甚至是为了规制微不足道的环境风险而引发更为严重的环境风险，从整体上影响到环境风险的规制效果。概言之，断裂指称的是环境风险规制中缺乏整体的视野与思路。

环境风险规制中的断裂状态存在着诸多危害。在风险规制中，因为社会能够向各种风险投入规制与治理的社会资源是有限的，选择“核心地带”风险予以规制具有悲剧性特征，也即所有风险都会威胁到人类安全，但基于资源的稀缺性，社会只能主动选择部分风险进行规制。^[16]因此，我们必须重视风险的整体性，要极力避免在断裂的状况下选择风险规制的对象。在环境风险内部也是如此，社会在环境风险规制领域投入的社会资源有限，我们不可能通过规制实现一个零风险的状态，对于某些领域和类型的环境风险投入过多的社会资源，则其他环境风险获得的社会资源就会减少，如果不在整体视野内考量环境风险需要规制的紧迫程度，反而会导致整体环境风险的增加。尤为糟糕的是，有时某一风险的减少会提高另一种风险。^[17]同样，分配到环境风险规制领域的行政领域也是有限的，人们期待一个高度回应性的政府以应对各类环境风险，但有限的行政资源不可能应对所有类型和内容的环境风险，这尤为要求，不能将各种环境风险予以割裂，而应该有整体的视野与思路。一旦出现环境行政规制工具断裂的状态，必然会影响到环境风险规制的整体效果。

(二)环境风险规制工具之断裂的具体类型

在当前的环境行政规制实践中存在的规制断裂可以归纳为以下几种类型。

1.规制理念上的断裂

环境风险是一个整体，对于亟待规制的环境风险的严重程度需要进行系统分析，从而给予不同的环境风险以相应的规制资源分配权重。但现实中的环境风险规制理念呈现出无整体行动计划的特征，规制议程的设定和规制资源的分配具有随机性而未确定优先次序。

理念断裂下的环境风险规制经常会以以下几种弊病体现:(1)未经科学分析和整体比较所形成的对环境活动所致风险的认知存在着偏差，我们更加注重显著性的、根据直觉和经验规则的风险而忽视潜在的危害更大的风险。比如，公众“谈核色变”，在不同问卷调查中均普遍认为核能会给人体健康带来最大风险，但专家的研究表明，吸烟的健康风险要远远高于核能使用所致的健康风险。界定风险最好的方法是通过相关法律，对各种风险设定限制条件。由于对于吸烟与核能在健康风险认识上的断裂，使得我国有《放射性污染防治法》(2003年)、《核材料管理条例》(1987年)、《核电厂核事故应急管理条例》(1993年)和《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》(2005年)等立法规制核能风险，但却没有规制吸烟健康风险的任何立法。(2)即使进行了风险之间的比较，但没有进行风险与收益的综合考量而影响到对风险的规制，比如，为了规制空气污染而制定政策鼓励低能耗汽车，但在交通事故中它却比坚实的高能耗汽车带来更大的安全风险。(3)忽视了附加环境风险或者是替代风险，也即预期通过规制进而减少的某些风险却会使得另一些风险增加或者由其他风险所替代，比如，我们重视核能发电带来的安全风险，但对于核能源使用的规制却会增加火能发电带来的环境风险。

2.规制制度的断裂

环境法律体系规制环境风险的基本思路是，根据大气、水、生物等环境要素(包括自然环境要素和人工环境要素)的划分相应制定污染防治与资源保护的单行法，针对这些环境要素设定环境标准及其达成手段的排放标准等，强制规制对象遵守。针对环境要素的类型进行的分离规制措施的设定是哈耶克所谓的理性建构的规则，环境诸要素之间产生的环境效应却不是组成该环境要素性质的简单的叠加，而是在个体效应基础上呈现出环境整体性。在现实的环境风险行政规制中，各个环境行政职能部门依据不同的环境单行法担负着其各自环境要素风险的规制，这种立法上的分割与行政上的分业体制不能体现环境的整体性。(www.xing528.com)

规制制度设计上的这种断裂的现状体现出以下几种特征:(1)导致规制过剩、规制不足或规制不协调。比如，我国现行的《水污染防治法》确立“多龙治水”的格局典型反映了环境规制中的不足与不协调之处，“环保不下河”，环保部门只管岸上排污，环保局监测污染源的出水口是否达标，“水利不上岸”，水利局不能管理岸上的排污口，岸上的污水通过管道流入江河，入水口是否达标则存在着规制不足^[18]。(2)各单行法之间存在着不协调甚至是冲突之处，典型如我国的限期治理制度，我国现有的环境法律体系对于限期治理制度决定权的主体存在着多种规定，《环境保护法》(1989年)将限期治理的决定权赋予给了各级人民政府，但《环境噪声污染防治法》(1997年)、《固体废物污染环境防治法》(2004年)、《水污染防治法》(2008年)除了规定各级人民政府可以行使决定权之外，或直接或间接规定各级人民政府可授权环保部门行使限期治理决定权。限期治理制度在决定行使权规定上的混乱，导致不同污染源适用不同的限期治理决定权，造成了环境执法的混乱、增加执法成本和社会成本，客观上加重了地方保护主义，也导致了法制不统一。^[19]

3.规制机构的断裂

与规制制度上的断裂有相同逻辑，我国与环境相关的职能部门以环境单行法作为依据，对各种环境要素担负各自的职责。这种各行政执法机构权限分配的原则是一种分散管理模式和分业体制，其潜在的逻辑是由精通各规制领域业务的专门机构高效地进行执法。比如，我国《水污染防治法》(2008年)第8条第3款规定:“县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构，在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理。”这种分领域的规制权限分配可以体现专业性，但同时也分割了环境风险规制任务，带来了环境风险规制上的断裂与不协调。各风险规制执法机构即使会对于本部门职责范围内的环境风险高度敏感、迅速回应，即使执法人员勤勉于职责，但在分业体制下，也只能囿于部门职责，有效地规制某一领域的环境风险而难以兼顾环境整体性。

规制机构上的断裂指称的是现实中各行政执法机构在规制环境风险时难以协调配套，这在当前分散管理体制下是内生性的困境，会导致的问题有:(1)各执法机构在环境风险规制时难以协调，不同执法机构在对不同的环境风险适用不同的规制程序时，对于风险的评估方法和评价标准不同，最终都倾向于从部门利益考虑，在对本部门职责范围内风险的“最后一成”或“最后一英里”耗费大量的社会资源，难以从环境整体上进行考虑。(2)环境不可能零风险，美国法院通过判例发展出了微量豁免原则，授权政府机构可以对微量风险不予规制^[20]。少量的环境风险是人体可以接受的，而一旦为了规制这剩余的少量风险却要花费巨额的社会资源，这会影响到资源在其他风险规制领域的投入。

4.规制过程的断裂

环境风险规制过程包括“风险评估”和“风险管理”这两个部分。前者是技术部分，旨在去度量和物质相关的风险，包括确证可能的危险、确定剂量—效应曲线(个人接触物质的浓度和所带来的伤害风险之间的关联)、估算人体接触量和风险最终所致的结果类型等;后者是政策导向部分，是在风险评估所揭示出来的风险的基础上，决定规制者应当做些什么。^[21]风险评估与风险管理之间应该相互协调，前者为后者提供技术支撑和科学依据，后者在前者基础上作出价值权衡和规制措施。理想的环境风险规制应该是这两个过程的有机结合。

但现实中环境风险规制的两个环节却存在着断裂之处，具体体现为以下三个方面:

(1)环境风险管理制度的设计并没有以环境评估作为基础。环境风险管理必须以对环境风险进行科学研究为前提，在风险的内容、致害机理、因果关系等客观事实基础上确立哪些是人类可接受风险、哪些是必须予以控制或削减或消除的风险、风险规制的成本和收益。但我国当前行政部门在实施环境风险规制措施之前，并没有重视环境风险评估，体现在:没有具体去进行环境风险的调查、监测和测定;没有广泛确定环境风险与人体健康损害之间的剂量反应曲线，未有明确数据估算人体在不同剂量风险物质下的可能危害，也没有在此基础上确定人类能够接受风险的门槛;没有评估在不同社会情境下人体接触环境风险的时间、数量、浓度等内容。以我国新出台的PM2.5标准为例，我国在《环境空气质量标准》(2012年)中规定PM2.5年平均和24小时平均浓度限值为0.035毫克/立方米和0.075毫克/立方米，以作为衡量空气质量是否达标的依据。但该浓度限值从何而来、由何得出?是否通过研究污染物同特定对象之间的剂量—反应关系，以确定环境中污染物对特定对象(人或者其他生物等)产生不良或有害影响的最大剂量(无作用剂量)或浓度限值?环境质量标准只有以环境基准体系作为标准制定的科学依据和基础，才能具有法律正当性和规范意义。

(2)对于风险规制措施本身也没有进行风险评估，表现为:没有对于实施的环境规制措施的成本—收益进行分析，没有考量规制环境风险是否会引发其他潜在或替代环境风险，也没有考量某些环境风险的规制所耗费的社会资源的边际成本。

(3)环境风险规制过程的断裂还表现为规制对象的断裂。环境风险管理以风险评估为基础，则必须完整揭示环境风险的内容和来源，并针对风险来源和对象予以规制。环境风险与人的实践活动密不可分，社会上多类型主体行为都会引致环境风险。但是，当前的环境风险规制思路基本是以大规模排放企业为规制对象的，对于小规模的企业、一般市民没有严格要求。^[22]也即在当前的环境风险管理中，基于环境行政成本与效率的考虑而倾向于规制企业所造成的点源污染，但在捕获个体危害、规制面源污染上存在着漏洞。越来越多的文献承认个人行为和消费对环境影响的重要性^[23]，而环境法律和政策捕捉个人危害时存在缺位与失效。