环境行政的风险规制逻辑起点

现代社会充满了繁杂多样的风险。风险是指一切对人及人所关心的事物带来损害的事件与行为的可能性，是人与自然、社会的对立与矛盾而导致关系的失衡，当社会系统结构所能容许解决问题的可能性低于该系统继续生存所必要的限度时，就会产生的危机^[4]。风险本质是费用、损失或与损害相关的不确定性。

梳理当前关于风险问题的研究，根据认知和评价风险的标准不同会形成不同的风险理论，主要有实在论的风险观和建构论的风险观。实在风险观主要以吉登斯、贝克等为代表，承认风险的客观存在性和自身的独立性，认为风险不依赖于我们是否意识到它或者承认它。建构风险观主要以斯科特·拉什等为代表，认为任何对于风险的感知、预测和评估首先都是一种主观的反思性判断，之所以意识到风险的增多，是因为许多具有社会影响力的人物不断宣称风险的增多和对于人类的致命危害性。^[5]二者之间的分野并非截然对立而是切入风险问题研究的视野有异，事实上，风险同时并存着主观性与客观性、事实性与价值性。

社会科学开展对风险问题的系统研究始于20世纪60年代末期，在此以前对风险的认识基本上秉持的是实在风险观。由于风险常被归咎于人类无法控制的因素，基于此，人类控制风险的努力是社会开展技术风险研究，延循纯技术和经济路线，通过运筹学和系统分析，追求可控性、安全、技术体系的可靠性和进步。因此，风险问题通常被看作是技术问题和统计学或工程学问题——确定可能发生的不利后果是什么以及如何衡量其严重程度是个技术问题，而该种不利后果发生的可能性大小则是个统计概率或工程上的模糊集问题——而未被当成是需要法律规制的问题。^[6]随着贝克、吉登斯等研究的深入，揭示风险并不是简单的工程技术问题，现代性风险也是一种制度性和结构性风险。因为社会机构本身是由人的实践活动所构建起来的，又是人的实践活动的桥梁和中介，^[7]构建社会结构的人的实践活动本身是在生产与制造风险，因此，人的实践活动即是现代性风险之源。这使得晚近以来的风险问题转向更重视从社会结构、制度设计和社会文化因素等社会学科领域切入。近几年来，矿难事故、职业疾病、健康威胁、食品安全、环境污染、生态破坏、气候变化等风险问题的出现无不是由于人类活动与自然规律交织紧密、复杂互动的结果，应对之道也由知识理性、技术手段转向对社会制度的反思与重构。

某种程度上说，环境风险的大范围爆发将风险概念带入了公共话语的中心地带，切尔诺贝利核泄漏事件是当今社会进入“风险社会”的标志性事件。人类的环境行为和环境决策具有鲜明的“风险性格”，理想的环境品质的设定、环境影响的评估、环境改善的认定，涉及科技水准的考量，而这种高度的科技背景，使得环境决策的风险意味浓厚。^[8]环境决策行为经常要在科技未知中作出，对其“是非”的判断往往具有滞后性，因为许多环境上的危害行为经常要待经年累月之后，或基于科技的进步或由于损害结果的滞后发生，这也使得对于环境行为的控制也具有风险应对的特色。本质上，对于社会主体环境行为的性质与内容的认定也要经常处于科学最前沿，是否需要采取规制措施及选择规制对象充满了不确定性。概言之，对于某些环境有涉的行为在科学不确定性之下进行判断，很难在现时得出忠于自然科学的正确认知，对于这些行为是否需要控制取决于我们对于风险的可接受性的判断。(www.xing528.com)

由此，对于环境问题的法律应对在实质上更经常转化为如何通过法律规则的设计及实施来控制环境风险。环境问题的高度的科技背景使得环境法制的创设与实施充满了浓厚的利益衡量与社会选择的特质。这使得以应对环境风险为中心的环境法制呈现出以下几个迥异于传统部门法的特点:(1)立法理念和目的上，环境法律制度功能从财富分配转向风险分配，兴起于工业社会的传统部门法通过划定权利边界的方式实现对稀缺资源的分配，是围绕着社会生产的财富是如何通过社会中不平等的然而又是“合法的”方式实行分配这样的问题进行思考的^[9];而环境法律制度则更多地是实现“风险分配”的功能，这典型体现在理想的环境立法要实现对人类安全和人体健康的保障，而安全的判断标准是对可接受风险的界定。(2)在立法原则上，环境法秉持的基本原则是预防原则，其意蕴在于防患于未然以实现源头治理，这在风险社会学理论上被称为“未雨绸缪”原则，要求增强决策者和管理者的风险防范意识，体现了对于不确定性风险控制预期^[10]。(3)在基本制度上，环境法律制度体系中的事前预防类制度本身即是预防原则在环境立法中的具体体现和具体适用^[11]。典型如环境影响评价制度，环境影响评价既要对拟议中人为活动所在地的环境质量的过去、将来进行评价分析，又要就该活动可能带来的环境风险、未来的环境成本与经济效益等进行核算与综合分析^[12]，其本旨即在于对拟议的人为活动可能导致的环境风险的分析、论证、预防与控制。

正是由于环境法制应对环境问题本质上是如何更好地界定环境风险、划定人类可接受的环境风险以及如何在科技不确定与未知中规制环境风险，这就使得环境法制的重点不在于如何设计出完善的环境法律制度体系，我们不能更多寄希望于通过修改完善法律可以解决环境问题，而应在于改善环境行政规制的实效。这是因为，立法追求一定程度的稳定性，而环境行政却最经常“就事论事”，这能符合环境风险变动不居的特征。因此，环境法制的实施关键在于环境风险的规制，而环境风险的规制核心环节在于行政规制措施的效果^[13]，环境行政的逻辑起点在于规制环境风险。