环境侵权救济：环境行政手段的逻辑与困境

毋庸置疑，在我国当前的环境法制实践中，最庞大且最有效的力量仍是行政公权力。因为政府作为公共利益的保护者、行政权的拥有者和行使者，在环境保护中不仅仅是被动地保护环境，而且须积极主动在防治环境污染和生态破坏、保护人民赖以生存和发展的方面发挥作用。绝大多数环保官员都认为，在当下的中国，基于本国国情、体制背景的选择，通过行政机关去处理和解决纠纷是最为直接、最为有效的途径，而且成本最为低廉。^[1]在数次调研访谈过程中，绝大多数被采访对象都认为，当自身的环境权益遭受侵害时，会首选行政救济途径，这是基于行政救济途径“最为有效”和“成本最低”等原因。^[2]甚至如前述的访谈记录所显示，有不少法官也主张对环境权益侵害的救济，最为有效的是行政救济手段。现实中的环境侵权的行政救济主要是指，当公民认为自身的环境权益遭受侵害时，请求有权国家机关给予补救的一种措施和手段，包括对违法或不当行为的矫正，以及对因行政行为而遭受财产损失给予国家赔偿或行政补偿等多项具体措施内容。

鉴于行政救济在环境权益救济中的特殊功能，尤其是社会公民(特别是环境权益受害人)的偏好，这一章将分析现实中行政手段解决环境问题、规制环境不法行为从而实现环境权益救济中的运行机制与现实效果。具体而言，本章的分析将从以下几个方面展开:首先从宏观层面分析，在风险社会背景下，环境风险行政规制其自身的内生规律、属性与困境;其次，从微观角度，选取环保警察制与“河长制”这两个具体的热点的环境行政法律制度创新，来分析环境问题应对与环境权益救济中，行政手段创新与适用的法律逻辑与现实困境。

风险社会中环境法制以应对环境风险为预期。环境风险的不确定和高科技背景，使得对其规制的重点不在于修改追求稳定性的立法，而在于能够“就事论事”的环境执法，规制环境风险是环境行政的逻辑起点。当前的环境行政缺乏整体视野与思路，在规制理念、规制制度、规制机构和规制过程这四个方面存在着断裂。断裂的弊端可以通过统合环境风险行政规制工具的方式寻求解决，统合的可能进路有确定环境行政规制中的价值排序与优先顺位、充分的环境风险信息交流以及规制中市场手段的适用等。

昆明市在设置环境保护审判庭的同时还注重构建环境保护执法联动机制，其中，鲜明特色是在全国首创环境保护警察队伍。昆明市环保警察队伍的设置根源是现行环境执法制度的缺陷、环境执法部门缺乏强制执行权以及环保部门的权力配置不符合环境侵权救济的需要。环保警察队伍的积极意义是通过全新形式实现环境侵权救济，有利于协助专门环境审判组织的功能发挥以及提高全民的环境道德意识。但是，环保警察队伍在机构组建、人员编制、技术支撑和法律依据等方面存在着困境，我们应设计出既合理又具有前瞻性的制度体系。

近两年来，全国各地陆续推行“河长制”，由当地党政主要负责人兼任“河长”，作为第一责任人负责辖区内的河流的水污染治理和水质保护，一旦不能完成设定水质标准，则要被严格问责甚至是“一票否决”。“河长制”的构建在制度逻辑上是既有的环保问责制度、环保“一票否决制”的延伸和细化，在内在机理上也契合水资源统一管理的需求。但是，这种类似于应急管理式的制度创新也存在着不少弊端:“因事设岗”来增设“河长”存在制度逻辑错乱，难以形成长效机制;“河长制”力推的问责制和“一票否决制”的科学性和可行性也不无问题;并且，从长远的制度影响上看，它还存在着不少负面影响，会影响到制度的正规化和常态化建设。

毋庸置疑，在我国当前的环境法制实践中，最庞大且最有效的力量仍是行政公权力。因为政府作为公共利益的保护者、行政权的拥有者和行使者，在环境保护中不仅仅是被动地保护环境，而且须积极主动在防治环境污染和生态破坏、保护人民赖以生存和发展的方面发挥作用。绝大多数环保官员都认为，在当下的中国，基于本国国情、体制背景的选择，通过行政机关去处理和解决纠纷是最为直接、最为有效的途径，而且成本最为低廉。^[1]在数次调研访谈过程中，绝大多数被采访对象都认为，当自身的环境权益遭受侵害时，会首选行政救济途径，这是基于行政救济途径“最为有效”和“成本最低”等原因。^[2]甚至如前述的访谈记录所显示，有不少法官也主张对环境权益侵害的救济，最为有效的是行政救济手段。现实中的环境侵权的行政救济主要是指，当公民认为自身的环境权益遭受侵害时，请求有权国家机关给予补救的一种措施和手段，包括对违法或不当行为的矫正，以及对因行政行为而遭受财产损失给予国家赔偿或行政补偿等多项具体措施内容。(www.xing528.com)

鉴于行政救济在环境权益救济中的特殊功能，尤其是社会公民(特别是环境权益受害人)的偏好，这一章将分析现实中行政手段解决环境问题、规制环境不法行为从而实现环境权益救济中的运行机制与现实效果。具体而言，本章的分析将从以下几个方面展开:首先从宏观层面分析，在风险社会背景下，环境风险行政规制其自身的内生规律、属性与困境;其次，从微观角度，选取环保警察制与“河长制”这两个具体的热点的环境行政法律制度创新，来分析环境问题应对与环境权益救济中，行政手段创新与适用的法律逻辑与现实困境。

风险社会中环境法制以应对环境风险为预期。环境风险的不确定和高科技背景，使得对其规制的重点不在于修改追求稳定性的立法，而在于能够“就事论事”的环境执法，规制环境风险是环境行政的逻辑起点。当前的环境行政缺乏整体视野与思路，在规制理念、规制制度、规制机构和规制过程这四个方面存在着断裂。断裂的弊端可以通过统合环境风险行政规制工具的方式寻求解决，统合的可能进路有确定环境行政规制中的价值排序与优先顺位、充分的环境风险信息交流以及规制中市场手段的适用等。

昆明市在设置环境保护审判庭的同时还注重构建环境保护执法联动机制，其中，鲜明特色是在全国首创环境保护警察队伍。昆明市环保警察队伍的设置根源是现行环境执法制度的缺陷、环境执法部门缺乏强制执行权以及环保部门的权力配置不符合环境侵权救济的需要。环保警察队伍的积极意义是通过全新形式实现环境侵权救济，有利于协助专门环境审判组织的功能发挥以及提高全民的环境道德意识。但是，环保警察队伍在机构组建、人员编制、技术支撑和法律依据等方面存在着困境，我们应设计出既合理又具有前瞻性的制度体系。

近两年来，全国各地陆续推行“河长制”，由当地党政主要负责人兼任“河长”，作为第一责任人负责辖区内的河流的水污染治理和水质保护，一旦不能完成设定水质标准，则要被严格问责甚至是“一票否决”。“河长制”的构建在制度逻辑上是既有的环保问责制度、环保“一票否决制”的延伸和细化，在内在机理上也契合水资源统一管理的需求。但是，这种类似于应急管理式的制度创新也存在着不少弊端:“因事设岗”来增设“河长”存在制度逻辑错乱，难以形成长效机制;“河长制”力推的问责制和“一票否决制”的科学性和可行性也不无问题;并且，从长远的制度影响上看，它还存在着不少负面影响，会影响到制度的正规化和常态化建设。