《环境保护法》及草案一审稿对生态环境保护制度

我国的《环境保护法》颁布实施于1989年。作为我国环境保护基本法，它在我国环境保护事业中发挥了巨大作用，有学者系统总结了《环境保护法》的历史地位和功绩:《环境保护法》明确了环境法的调整对象，是环境法成为一个独立的法律部门的重要标志;确立了“环境保护与经济、社会发展相协调”的原则，正确地处理了环境保护与经济社会发展之间的辩证关系;推动了单行环境法律法规的创制，为我国环境法律体系的完善奠定了基础;确立了具有中国特色的环境管理体制。^[21]但是，《环境保护法》颁布实施的20多年来，我国市场经济建设进程加快，社会急剧转型，环境问题频发，《环境保护法》从立法理念、指导思想、原则设定和制度安排等诸多方面均存在不足。吕忠梅教授系统梳理了《环境保护法》的不足，包括:没有彻底贯彻“可持续发展”观念，没有很好地体现法治政府有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿的法治原则，制度设计上是以计划、管制手段为主，没有重视市场对环境资源的基础性配置作用的发挥，没有建立环境保护与资源开发、生产、消费有关的各种社会关系的统一调整机制以及环境保护与相关法律的调整机制，环境法律责任制度设计不合理等问题。^[22]学界对于《环境保护法》修改的法律定位、效力级别、基本思想、指导原则和制度体系等也进行了充分讨论，对可持续发展原则入法、环境权法定化、重新界定政府的环境职能与责任等问题也达成了基本共识。^[23]《环境保护法》草案一审稿部分吸纳了学界的建议，进行了具体制度完善，但在宏观立法指导思想和法律定位上的偏差，使得在既有思路和框架下进行的具体制度完善始终逃离不开“没有大错，也没有大用”、可实施性不强的诟病。

《环境保护法》以及草案一审稿在定位上的偏差集中表现为其立法理念和条文结构并不能契合其作为环境保护基本法的应然定位。《环境保护法》应当适应时代需求，确立保障人体健康、保障生态环境安全的立法目的，确立生态保护优先的立法理念，成为生态文明建设的基本法。以此对照，则现行《环境保护法》及草案一审稿的弊端可以简单概括为其实质是污染防治的基本法而没有定位成生态环境保护基本法，进而在制度体系上缺失了保护和改善生态环境的专门规范，具体缺陷可以进一步总结为以下几点:

(1)二元立法目的。比照《环境保护法》及草案一审稿，第1条规定的立法目的并没有修改:“保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。”也即“环境保护”与“经济增长”均是《环境保护法》追求的立法目的。二元立法目的在立法理念上陈旧，是一种环境资源工具价值观的体现，容易成为地方政府为发展经济而置环境保护于不顾的借口。^[24]固然这二者的动态平衡可以统摄进可持续发展理念和制度框架内，但促进经济发展的目标不用《环境保护法》来承担。

(2)制度结构失衡。对《环境保护法》的性质定位学界多有讨论，就《环境保护法》的修改方案建议而言，有法典模式、基本法模式、综合法模式、污染防治基本法模式以及现行法模式等。^[25]就环境基本法的性质和作用而言，我国《环境保护法》应界定为保护生态环境的基本法，其调整的内容和范围涉及环境保护的整个领域，所规定的基本原则和制度为其他环境保护法律法规提供了法律依据，其规制环境问题的类型至少应包括环境污染、生态破坏等基本类型。但是，我国现行《环境保护法》及其修法思路实际上将其定位为污染防治法，以至于有学者提出了“小环境法”的观点，即在现行制度思路下进一步将《环境保护法》明确修改为一部环境污染防治方面的基本法。(www.xing528.com)

(3)与专项环保法律关系不协调。《环境保护法》在环境保护法律框架体系中处于基础性、综合性地位，对环境保护事业的健康发展应具有统领作用，应当作为环保领域的“骨干法”和上位法，以区别于各单项法。在此基础上，《环境保护法》的主要内容应当包括环保理念、基本原则、基本体制、政府责任、公众权益保障、社会参与机制、企业的基本义务、环境经济政策、通用的处罚规则等，而对具体领域的环境要素保护和污染防治主要留交其他专项环保法律或者行政法规规定。而目前的草案一审稿则在定位上依然难以体现生态环境保护领域基本法、综合法的特点，局限有:第一，依然是实质上的污染防治的综合性法律，由此在调整对象和方法上与水、大气、固体废物等专项环保法律存在交叉，规定的主要制度与专项法律的相关规定重叠，在若干具体条款上出现冲突情形;第二，生态环境保护领域的环境法律体系应当包括以自然保护和污染防治为主体构成的制度体系，但现行《环境保护法》的实质为污染防治综合法的定位，最多只能统摄各污染防治单行法，难以实现对其他生态环境保护类型法律的指导作用，缺失了专门的保护和改善生态环境的制度体系。

(4)制度缺漏。对照生态环境保护基本法的定位，草案一审稿对环境公益诉讼、环境公众参与和公民环境权等制度未予规定，还有一些制度应该规定但目前还没有引起高度重视，比如为保障“生态安全”和“人体健康”而建立的“环境健康风险评价制度”、“生态安全评价制度”，以保障人体健康为核心的环境标准制度、生态环境保护制度，这些更加突出对人体健康保护的根本目的的制度根本没有涉及。