环境侵权行政救济问题的梳理与总结

(一)环境执法中存在的问题

当环保部门接到环境热线举报、公民投诉、环境信访或通过定期走访调查或者是突击检查，发现环境违法行为或环境侵权纠纷时，行政程序开始启动，这一过程中，环境执法是最经常适用的，但现实中环境执法遇到很多问题。

以下内容将陈述访谈中环保执法部门工作人员对于环境执法中存在的问题的总结:

福建省环保局检察总队工作人员A:一共有三大难题:(1)体制上的难题。现在环保部门还是分区管理，受到了当地政府和经济发展的制约，而且程度很深。(2)财政体制问题。各地政府的财政收入中相当部分来自当地的企业，大型企业可以解决就业问题，可以带来服务业和运输业的发展，有些企业对当地税收的贡献甚至达到了30%，政府官员就理所当然地成为企业的保护伞了。(3)监管能力滞后的问题，这表现在两个方面:第一，人员少，我们全省的监察人员就800人左右，在岗的只有不到600人，很多监察人员都被抽调到其他政府部门工作;第二，监管能力不足，我们的装备严重落后，这两年还好一些，各支队都有1～2辆车，但监察大队还是没有，设备也不足，县级环保部门基本上连摄像机和电脑都没有，再有就是经费没有保障，技术力量也不充足。

福建省宁德市环保局工作人员A:执法难主要表现在四个方面:第一，执法力量严重不足。第二，法律法规操作性不强，我们国家关于环境保护的法律很多，但到基层能操作的却很少;禁止性的条款很多，但处罚性的规范太少;惩罚的力度远远不够，现在罚款一般就10万元，高的20万元，最高的也才100万元，对那些企业来讲算不了什么。第三，地方性的法规也不健全，其他机关的行政执法程序与环保部门未形成沟通协调的机制。第四，国家宏观政策唯GDP优先，有过分迁就投资者的倾向，一切东西都向投资者开路，环境隐患很多。

福建省莆田市环保局工作人员A:执法问题有:(1)违法成本低，守法成本高。(2)法律法规太空，表现在以下方面:第一，处罚措施不具体，实施起来很困难;第二，重点权力不在环保部门，例如审批程序就不经过环保局;第三，执行的权力不够，没有强制力，不能立即停止违法行为;第四，在诉讼过程中，环保部门处于劣势地位，被告要承担举证责任，企业的举证能力远远超过了环保部门，且环保部门在举证过程中难度很大，企业在隐匿、在欺诈，在线检测也做得不到位。

福建省莆田市环保局工作人员B:《行政许可法》出台后，对环保部门的要求越来越高了，执法力量根本不够。另外，经费也比较紧张。当然，还有一个很大的问题，环境部门还没有垂直领导，县区和环保局是在玩“猫捉老鼠”的游戏。

福建省莆田市环保局工作人员C:总的来说就是比较混乱。第一，法规本身内部有矛盾，有营业执照的才能审批，只有环境影响评价通过了才发许可证。那到底是要先环评还是先审批呢?第二，中央各部门的权力冲突，最终出来的很多法规法案都是各部门讨论的结果，是利益协调的结果。第三，对法律规定的操作很困难，例如，只在《水污染防治法》里面规定企业要拿排污许可证，但具体时间、程序、方式和部门都不明确。第四，环境保护的一票否决制根本就做不到。

福建省莆田市环保局工作人员D:总的来说就是环境执法的氛围不理想。我总结一下有五点:第一，法律法规不健全，没有给环保执法很好的规定和依据;第二，已经颁布的法律法规尺度很宽、很空泛;第三，法律法规处理的程序有问题，处理案件要经历检查、处分、听证、复议和执行等程序，时间太长了，而群众又要迫切解决问题，导致群众对环保部门失去希望，经常出现“拖拖拉拉、效率低”的怨言;第四，环保部门在行政执法的过程中，相关部门的合力不足，应该与相关部门有合力才能发挥出巨大力量;第五，环保行政执法的司法支持有差距。

福建省泉州市环保局工作人员A:缺乏一个公众认可的权威机构，说白了就是定损的机构。现在国家的法律法规都没有量化，很难确定。现在问题都已经到了面上，群体事件时有发生。对于污染和受害的认定，群众也申请，法院也申请，环保局也申请，认定部门势必要很严格地审批，而且要具备相当的技术要求和设备要求。还有就是污染认定的关联问题，我们环保局做决定必须符合两个要件，一是设施没有正常地运行，一是超标排污，另外，主观上还要故意不正常使用的情况我们才能做处罚决定，所以难度很大。

福建省泉州市环保局工作人员B:我觉得要企业举证也有问题，它们很容易做手脚。很多企业的排污设施的专业性和技术性都很强，要他们自己举证，他们肯定会作出一些数据，非专业人士可能根本就无法判断。还有一个问题就是跟工商部门的协调问题，前置权环保局没有。

福建省泉州市环保局工作人员C:环保法律体系存在问题，环保法一定要改，要改得有操作性，要简单要可操作。

福建省泉州市环保局工作人员D:环境污染存在很多专业性的问题，我们的力量就很不够，技术认定太复杂了，所以最好不要把这个职权给环保局。

福建省泉州市环保局工作人员E:我认为问题有:第一，法规与一线执法脱节，能用的太少了，法规内部有冲突，适用法律也有冲突;第二，实际问题，环保局的权力不够，企业经常偷排，设施不正常运行，很多都铺设暗管，但我们在执行“三同时”时没有力量参与监督，现场检查也查不到;第三，环保局如果管得太严，政府还指责环保局不服务于经济发展。所以我们的地位很尴尬。

江苏省南京市环保局信访科工作人员:法律比较软，可操作余地不大，而环保机关被赋予的权力太有限。作为环保机关责任很大，权力很小。另外，从体制上看，不是条的，都是块的，环保局都是属于政府机构，受地方保护主义影响很大。

江苏省无锡市环保局工作人员A:最大的困难还是违法成本低，这样导致我们环保部门非常辛苦。

江苏省无锡市环保局工作人员B:现在的法律是结果法，而不是行为法，但事实应该是结果法和行为法结合的，这种法律执法比较麻烦，可操作性比较差，不简单明了。

江苏省徐州市环保局工作人员:送达中的困难比较大，问题多，送达当事人不接受而是回避，邮寄查无此人退回，就是找到当事人也容易发生冲突。

江苏省无锡市环保局工作人员C:现行法律规定有问题。比如，环境污染是持续性的，你罚一次，他还是超标，因为一事不再罚，而且罚款数额最大是10万元，所以，罚款上限能不能上调一下?同时，处罚能不能突破一事不再罚的原则?

江苏省无锡市环保局工作人员D:我们没有行政强制执行，没有扣押资金的权力，也没有制服，人身安全都没有保障。还有执法权给的比较空。

江苏省无锡市环保局工作人员E:有的法律规定不能落实，也落不到实处，比如环评法。法律规定太过宽泛，实践中不好操作。

江苏省扬州市环保局工作人员A:《环境保护法》有些方面滞后，有些方面比较粗糙。

江苏省扬州市环保局工作人员B:第一，政府领导环保意识不强;第二，环保法不严。

贵州省遵义市环保局工作人员:环保执法难，取证比较难。

贵州省贵阳市环保局工作人员:第一，环保法太软，我们环保局没有执法权;第二，地方保护主义，在执法中各地“投资环境优化”会干扰执法;第三，企业违规排放，违法成本低，守法成本高;第四，政府及老百姓环保意识不是很强。

河北省唐山市环保局工作人员A:一是我国环境法所规定得环保局的一些法律手段、行政手段不完善;二是环保局没有强制措施，这是最重要的一点;三是环保局不是独立的部门，要受制于当地政府，环保局的权力不大;四是现在我国的环境执法普遍存在一个问题，即环保局没有经费保障，技术装备落后不足，无法律依据，无强制手段，人员多但懂业务的少。

河北省唐山市环保局工作人员B:我国现行环境法对损害赔偿也没有具体的可操作的标准，现行环境法对污染的量化标准不够多，也不够细，也不具有操作性。

河北省保定市环保局工作人员:我国的环境执法严重缺少法律依据、法律手段，对企业造成的环境损害无法定性，即使委托相关部门进行评估，他们的依据是什么?这些在法律上都没有明确规定。另外就是环保部门应依据哪些具有法定效力的证据来确定最终的损害赔偿，这也是一个值得研究的问题，现在的法律缺少一些硬性规定，使得中间的活动空间太大，受害者不一定就能得到适当的赔偿。另外，有些法律条文规定得模棱两可，致使环境执法不能有效地开展。

甘肃省环保局环境监察局信访科工作人员A:现在环保法没有给我们足够的权力，企业关停等权力我们没有，即使有人举报我们有时候也是无能为力，环保局现在的工作其实很被动，环保法应该做得更细，更加具有可操作性。

甘肃省环保局环境监察局信访科工作人员B:主要还是来自地方保护，而且环保管理不垂直，挂靠在地方政府，没有多大的实权。

吉林省环保局政策法规处工作人员A:在环境执法中的强制执行权问题，环保部门是面临压力最大，而权力又最小的部门了，所以急需环境执法的强制执行权。

吉林省环保局政策法规处工作人员B:部门协调存在问题，现在我们要对当事人之间进行调解和处理也需要和其他部门进行协调、说好话。

江苏省淮安市环保局工作人员:现在的企业守法成本高而违法成本低，所谓的“两高一低”。

江苏省连云港市环保局工作人员A:对于有些污染，法律没有明确规定，没有依据，损失标准没有，现有的法律不能反映我们的经济现实。所以立法要跟上。

江苏省连云港市环保局工作人员B:这里也有地方政府的问题、体制的问题。对违法行为，国家规定一事不能两罚，所以环保部门也比较为难，我们只能制止不能关闭。

江苏省连云港市环保局工作人员C:我们现在的职权与立法、执法需要不相适应，环境立法、执法与形势不符合。我们的大法修改慢，不适应经济现实，而且比较粗。

甘肃省兰州市环保局环境监测中心工作人员A:环保局没有关停企业的权力，这个权力是各级政府才享有的。(www.xing528.com)

甘肃省兰州市环保局环境监测中心工作人员B:一个比较大的问题是送达当事人的问题，因为送达需要签收，但是很多企业是拒绝签收的，企业拒绝签收后我们会注明被执行单位拒绝签收的相关原因。

甘肃省兰州市环保局环境监测中心工作人员C:主要还是地方保护主义，而且这种阻力在区县体现得更加明显。所以许多区县的案件需要我们出面去解决。

山东省青岛市环保局工作人员:环保局没有强制执行权。

新疆民族自治区环境保护局工作人员:由于行政编制控制严格，特别是新疆是多民族地区，从干部配备上、构成上，民族因素都是一个重要因素。特别是环境保护方面的人员吃紧，办公条件还是相对很差的。

新疆民族自治区阿勒泰市环保局工作人员A:环境污染投诉的问题也存在很多，环保法规定环保部门属于调解部门，不能强制执行。

新疆民族自治区阿勒泰市环保局工作人员B:很多污染纠纷法院受理的话需要有证据的，在取证方面有困难，很多时候需要环保部门的权威性。

甘肃省张掖市甘州区环保局工作人员A:法律众多，可是法律不健全，可操作性不是很强。

甘肃省张掖市甘州区环保局工作人员B:地方政府阻力。

四川省环保局工作人员:环境执法人员配置数量偏低，而执法工作强度日益增加，工作压力较大，因此难免会出现工作疏漏的情况，对于某些环境违法行为不能发现或是接到举报、投诉之后不能及时处理。

云南省昆明市环保局工作人员:执法力量太薄弱，执法队伍的人手非常不足，经费和设备也十分有限。

重庆市环保局监察支队工作人员:环保局的执法力量相对薄弱，执法手段还比较单一。尤其是缺乏强制手段，很多管理相对人并不惧怕环保局的执法。

在对各地环保系统的工作人员访谈中，受访对象普通认为环境执法难的问题，其形式各异，其原因多样，这与当地的经济社会发展状况、地方法律规范、地方管理体制以及执法人员素养水平都有紧密联系，都较为普遍代表了实际遭遇的困境，上述内容仅是选取了46位较有代表性的各地环保执法部门的受访者的观点进行列举。由于大多数受访对象所强调的执法困难不止一项内容，所以，对所有受访对象的观点所做的统计肯定超过46个，表12是统计的内容。

表12　环境执法遭遇的具体困难

表12和图3列举了46位环境执法者所认为的环境执法难的表现。其中，认为“环境法律不健全”的人最多，有32人选择;其次分别是“执法人员、手段、经费不足”，15人;“环保部门没有强制执法权”，13人;“地方保护主义”，10人;“管理体制问题”，7人;“职能部门不协调”，4人。认为“环境法律不健全”的执法者对于现行环境法律体系的看法表述有很多，主要有:“法律比较软，可操作余地不大”;“法律法规太空”;“法规本身内部有矛盾”;“法律法规不健全，没有给环保执法很好的规定和依据”;“法律是结果法，而不是行为法，但事实应该是结果法和行为法结合的，这种法律执法比较麻烦，可操作性比较差，不简单明了”;“环境法规定太糙”;等等。

在表12和图3的归类中，笔者把一些说法做了类型化的处理，比如说，不少执法者认为执法难的主要问题是“违法成本低，守法成本高”，这其实是属于现行法律不健全的范畴，还有两位执法者认为现行环境执法中主要困境是送达的困难，这其实也可归属于法律不健全的范畴。当然，还有一些执法难的表现是联系在一起的，二者相互之间有一定的关联性，比如说，现行的环保部门没有强制执行权，这一定程度上也属于法律不健全的问题(至少在执法者眼中是法律不健全)，还有管理体制问题(这里很多执法者所指的是环保部门没有垂直管理而属于地方管理)一般都要与地方保护主义紧密联系，在这里的分析中，由于各自所占比例较重，也可独立成为一种表现，笔者就按照表述者的直接表达单独分类列举。

图3 环境执法难的表现

(二)环境调解的问题

环境调解，是指由负有环境保护职责的国家行政机关依法对环境纠纷进行的调解。环境调解的主要法律依据是现行《环境保护法》第41条第2款，该款规定:“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理;当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”根据该规定，有权处理环境纠纷的行政部门主要是环境保护部门，但是排污单位的主管部门、其他行政主管部门也有权在各自的职责范围内处理环境纠纷，比如，渔业行政主管部门有权对渔业污染纠纷进行处理，港务监督部门有权对于因船舶污染而引起的赔偿责任和赔偿金额的纠纷进行处理。有时还可以由多个行政机关甚至一级或者多级人民政府参与处理环境纠纷，比如，涉及多个行政区域的环境纠纷，往往由多个行政机关参与处理。由于负责处理环境纠纷的行政部门主要是环保部门，处理现实中的环境侵权纠纷时，它也是当公民发生环境侵权纠纷时最经常和首位寻求救济的对象，同时，环保部门也承担了现实中大部分的环境侵权纠纷的公力救济的工作，所以，我们在调研中，就环境侵权行政救济的相关问题对环保部门工作人员进行访谈时，也特别就环境行政调解的相关情况进行了了解。这里特别要提请注意的是，环境行政调解在我国各地之间适用的频率、效果和执法人员对其观点差异很大，表13列举了一些有代表性的情况。

表13　环境行政调解在环境侵权救济中的效果

续表

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资料来源:根据对各地环保部门工作人员的访谈记录资料整理。

表13和图4表明的是调研访谈资料显示的各地环保部门适用环境行政调解解决环境侵权纠纷、救济环境侵权的情况。分为两种类型，对于环境行政调解“适用多，效果好”的有7个地区，比例略少，占41%，“适用少，效果差”地区为10个，比例略高，占59%。就调研访谈资料来看，找不出任何明显的适用环境行政调解的情况与效果的对应性规律，与地区、经济发展程度都找不出明显关联性。较有一些倾向性的规律是，一般来说，级别越高的环保部门适用环境行政调解的情况越少，效果越差——因为其需要解决的环境侵权纠纷利益纷争大、社会影响显著、可调和性差;相对来说，越是基层的环保部门适用环境行政调解的情况较多、效果相对较好——因为其所面对的环境侵权纠纷相对而言利益纷争较小，社会影响面小，可调和性大。同时，适用情况的多少与效果的好坏也并不成正比。

图4 环境调解在不同地区的适用情况

环境行政调解被认为是一种较好的、社会成本低、较为便捷的环境侵权纠纷解决机制，为什么现实中恰恰相反，环境执法机关和执法者以其实践经验证明环境行政调解并不是很有效，也并不经常选用的方式。其原因是什么?

分析其原因，就调研获取资料来看，至少有以下几个方面的原因导致了在实践中环境行政调解难以有很大作为:

1.环保部门方面的原因

环保部门的原因导致了实践中环境行政调解效果有限，其原因可以进一步总结为:(1)从环境调解的性质上看，环保部门作为居间第三人主持的环境行政调解不能产生强制法律效力，对双方没有制约，作用很有限，不能强制执行。如果行政相对人一方或者双方对该决定不服的，可随时向法院提起诉讼，此时，环保部门的环境调解决定就如同白纸一张。(2)从环保部门在调解中的作用来看，环保部门在纠纷的处理过程中缺乏有效的法律依据和法律手段，现行的环境法律体系对污染的量化标准不够多，不够细，也不具有操作性，环保部门的调解也没有具体的可操作的标准。

2.环境侵权纠纷受害人方面的原因

环境侵权纠纷中，出于环境权益受到侵害的当事人方面的原因，也会影响环境行政调解的效力，具体原因可以分述如下:(1)正因为环境调解没有强制性法律效力，环保部门的处理结果往往不能得到很好的执行，当事人对于环境调解并不信任，环境权益受害人不愿进入调解程序。(2)很多公民不知道环保部门的污染举报电话，不会选择到环保部门举报环境违法行为或寻求救济，而更多选择直接到政府上访或者举报。

3.环境侵权纠纷侵权一方的原因

环境侵权纠纷中的侵权行为实施人方面的原因对于环境行政调解效力的影响可以分述如下:(1)在调研访谈中获悉，在环境侵权纠纷中，致害一方即使愿意接受罚款，也不愿意赔偿居民损失;(2)在环境调解中，企业不认同有关部门对受害人的损害鉴定，这促使环境调解很难在事实认定方面取得一致;(3)行政调解成本低，企业不认同调解(企业有经济实力参与诉讼程序)，居民可能认同(居民绝大多数认为诉讼费高，而选择成本低的行政调解)，最后也难以达成一致，仍会最终选择诉讼;(4)在观念意识上，企业认为调解是私了，没有明确法律依据，并且，现实中影响到企业不选择行政调解解决环境侵权纠纷的细节问题是，负责代表企业对外处理纠纷的部门(比如法务部)认为行政调解没有法律依据，不好向企业负责人交待，也不好入账。

4.其他原因

调研资料显示，有时环境调解不但没有达到预期效果，反而起到反作用。在有的调解案例中，环境调解让老百姓感觉环境执法部门没有依法办事，没有维护“弱者权利”。有时，调解的作用也会被老百姓夸大，助长一些人额外寻求赔偿的不良风气，起到不好的示范效应。