如何满足公文写作的要求

公文的作用和公文写作的特点，决定了进行公文写作必须在内容、主旨、材料、结构、形式、表达等方面，满足一定的写作要求。满足公文写作的要求，是写出一篇合格公文的基础条件。

图3-1-3　公文写作要求概览

（一）公文写作在内容上的要求

1.符合党和国家的法律法规和大政方针

党和国家的法律法规和路线方针政策体现了全国人民的根本利益，是我们进行各项工作的依据和准绳，也是起草公文的依据和准绳。制发公文的具体目的虽各有不同，但都是为了贯彻落实党和国家的路线方针政策和法律法规。要使公文真正具备“法定”的执行效用，使其受到“法”的有力保障，公文自身首先必须“合法”，符合党内法规和国家法律法规。这就要求起草公文的人员熟悉党和国家的路线方针政策和法律法规，具有较高的政策理论水平和较强的法律意识，学法、懂法、守法，严格依法办事，自觉将党规国法贯彻于公文之中。

2.符合上级机关的有关规定

下级服从上级，全党服从中央，这一民主集中制原则，既是中国共产党的根本组织原则，也是国家政治生活的重要指导原则，公文起草工作也必须贯彻这一原则。各级党政机关起草的公文，都必须符合各自上级机关的有关指示，不能擅自脱离更不能违背上级机关的规定，下级机关公文的权威性和约束力也在这里。各地区、各部门起草公文，不但需要了解和研究党和国家的有关政策和法律法规，而且还需要了解和研究自己的上级机关的有关规定要求，要善于把上级机关的规定同本地区、本部门的实际情况结合起来，使上级机关的规定在本地区、本部门得到贯彻落实。

3.同现行有关公文相衔接

这包含两方面的意思：一是在同一个问题上，各有关公文可以从不同侧面作出规定，但它们之间应当相互配合而不能矛盾。从横向上看，一份公文往往涉及许多方面，受到多方面方针、政策的约束。因此，必须注意与各方面的政策相一致，防止互相矛盾。这就要求公文起草者起草公文时要熟悉方方面面的法律法规和政策，使所起草的公文与本机关所发的公文之间、本机关公文与其他机关所发的公文之间相互衔接照应，保持政策的连续性、稳定性、统一性。二是当根据新的情况需要对现行公文的有关规定作出局部调整时，新制发的公文应当对此有所交代或者以其他方式予以说明，以便使人了解新规定与原有规定的不同之处。因此，公文起草者应了解与拟起草的公文有关的各种公文情况，熟悉该公文涉及领域的路线方针政策，同相关部门沟通协商，达成一致意见。

4.完整准确地体现发文机关的意图

发文机关的意图，就是发文机关通过发文所要达到的目的和构想，是发文机关领导集体的意志，能否完整准确地体现发文机关的意图，决定了一篇公文的成败。因此，公文起草人员必须熟悉本机关情况，学会从工作大局出发认识和分析问题，注意了解和听取机关领导的意见和要求，特别是要善于“换位思考”，悉心体会和准确把握机关主要领导人的思想脉搏，设身处地从机关领导角度，用机关领导的“脑子”观察问题、思考问题、解决问题。

5.全面准确地反映客观实际情况

全面准确地反映客观实际情况，是由公文的性质决定的。公文是用来办事的文章，是解决公务活动问题的依据，内容必须实实在在，来不得半点虚饰和浮夸。公文的事实要真实可靠，数字要确实无误，结论要符合实际，办法要切实可行。因此，公文起草人不能闭门造车，必须深入实际调查研究，切实掌握新情况，分析研究新情况，同时要精通本行业务，学习有关专业知识，避免拟写公文时说“外行”话，抓不到点子上，说不到要害处。只有坚持实事求是，坚持全面准确地反映客观实际情况，才能很好地克服官僚主义、形式主义，杜绝浮夸、生搬硬套、妄下结论、草率从事、虚以应付的官僚作风。

6.提出的政策、措施切实可行

制发公文总是为了解决一定的问题，所以有关解决问题的政策和措施，就很自然地成为公文的主体和关键。总的来说，具体政策和措施大体上可以归纳为两大类：一类是属于行为规范方面的，主要是指什么事要怎样做、不能怎样做、什么事不能做，违反了怎么办，等等。另一类是属于物质条件方面的，主要是解决人、财、物方面的问题。要妥善处理问题，必须采取符合实际、切实可行的政策和措施。要做到这一点，关键是要坚持一切从实际出发，审时度势，而不是只从良好的主观愿望出发；要求不能太低也不能太高，必须考虑可行性和可操作性，必须是在目前的条件下能够落实的，不能带来资源的紧张和后遗症；不能凭想当然办事，必须经过周密调查和充分论证。

（二）主旨方面的要求

1.正确

主旨正确是对公文的第一要求，即不允许在政治和方向上出现错误，必须符合党和国家的路线、方针、政策；符合国家有关法律、法令、法规和规章的规定；符合客观事物的发展规律；符合领导者的意图；符合本单位的工作实际。

要做到主旨的正确，一要熟悉国家的方针、政策以及法律、法规、规章的规定，对所获得的大量材料进行科学的分析和归纳，从中提炼出正确的主旨来；二要正确领会和体现领导意图，领导交代的写作意图一般都有较高的思想高度，这就要求公文写作者发挥自己的领悟能力，做到心领神会，与领导意图合拍；三要对照客观实际来确定主旨，使之具有可行性。为此，要深入实际进行调查研究，全面、深入地了解和把握客观事物的状况，切忌轻率地下结论。

2.鲜明

公文主旨的表述，一定要态度明朗、观点明确，是则是、非则非，清清楚楚、明明白白、毫不含糊。在公文表述中的模棱两可、含含糊糊，会使读者不知所云或产生歧义，甚至会给某些人可乘之机。为鲜明地揭示公文的主旨，可以采用标题显旨和段头撮要等一系列方法，使主旨直接显露出来。所谓标题显旨，就是在公文标题中将所要表达的主旨予以明确，如《国务院办公厅关于切实加强水库除险加固和运行管护工作的通知》（国办发〔2021〕8 号），在标题中就表明了这项通知的主旨在于加强水库除险加固和运行管护工作。所谓段头撮要，就是在公文的每一个部分、每一个层次、每一个意义段的前面，用简明的语言概括出该部分、层次的主旨，以显示出一篇公文在总的观点、基本论点及中心思想统领下的具体观点和主张，通常做法是将一个小标题置于一个部分文字的顶部或者把一段话放在段落的开头。

3.集中

公文主旨的集中，是指一篇公文只能表达一个主旨，行文目的单纯不枝不蔓。在公文撰写过程中，要始终把握一篇公文只表达一个思想、提出和解决一个问题、沟通或商洽一件事情，不可出现两个或更多个中心，以免分散或冲淡主旨。首先，要意在笔先。即动笔前要明确文件重点阐述什么思想、解决什么问题，与此不相干的问题和材料统统剔除。当剔除与主题无关的内容后，剩下的内容就是表达主题所必需的东西了。其次，主题必须单一。除了综合性报告外，一般公文都要遵循一文一事制度，紧密围绕一个主题叙事说理。最后，重点内容要突出，不能不分轻重主次、面面俱到。

4.务实

公文主旨必须从实际出发，讲究发文的现实意义，要做到主旨务实，首先主旨要根据实际情况确定，使公文内容具有切实的针对性，反对形式主义和文牍主义；其次主旨要准确反映客观实际，具有客观的绝对真实性，禁止虚构和夸张。最后公文提出的政策、措施必须切实可行，力戒主观臆造。总之就是要实事求是，反对欺上瞒下、弄虚作假。

（三）材料方面的要求

材料是公文写作之母。在公文写作中，优质充足的材料对公文的高质量写作具有重要影响。在收集材料时要努力求多，这里的“多”是指数量上的充足够用，也包括类别上的丰富多样。所以要有意识地收集相互联系的各种类型的材料，满足多角度的需要。在材料选用方面要努力求严，要根据行文目的和发文要求，从严掌握、认真筛选、宁缺毋滥，绝对不能用陈旧、芜杂、凌乱的材料堆砌公文。

1.真实

真实是材料的生命。公文材料的真实，一是要求材料必须经过反复核实证明确凿无误的，而不能是弄虚作假的；二是要求材料能够反映客观事物的一定本质，而不是个别的、偶然的表象；三是要求材料必须是客观的，而不是主观的。要做到真实，公文写作人员必须深入实际、切实获取和掌握第一手材料，在选用材料时应当坚持原则、端正思想，不能随意扬“善”或隐“恶”。

2.典型

典型的材料是指那些最能说明公文活动本质、特点，揭示公文活动规律，具有广泛的代表性和说服力的材料。典型材料用来说明主旨，可使公文言简意赅，富有说服力和教育意义，材料是否典型要根据主旨的需要进行对比分析。典型材料是个性和共性的统一、特殊性和普遍性的统一，要根据主旨表达的需要，优中选优，切忌堆砌。

3.新颖

公文的价值在于实用，公文的效用有很强的时间限制，超过了一定的时限，公文就失去了作用。公文的时效性不仅体现在行文的速度方面，也体现在内容的针对性和新鲜感上。实践表明，凡是新鲜的和具有现实性的材料给人们的印象就深刻强烈，也容易吸引人、感染人。拟稿人要善于发现实践中的新事物、新思想、新情况、新问题，使用新鲜材料，要时刻注意客观形势的发展和变化，注意运用新的法规和政策依据，使人有耳目一新的感觉。

4.切旨

所谓切旨，是指公文写作中对于材料的运用，必须紧紧结合主旨表达的需要进行。具体来讲，要使公文材料切合主旨表达的需要，一是要根据主旨确定选用材料的数量，在材料的选用上要避免不看需要兼收并蓄，以至于公文越写越长，主旨却淹没在材料堆中；二是要根据主旨确定材料使用时的详略，材料的使用应该重点突出，详略得当；三是材料的表现形式要有利于公文作用的发挥。法规体公文其材料往往以概括形式表现出来，要选用经过概括的材料；而报告体公文要汇报有关公务活动情况，就离不开具体的事实材料。(www.xing528.com)

5.系统

所谓系统的材料，具体包括以下三种情况：第一是正反对举。正面材料指反映公务活动成绩、经验的材料，反面材料指反映公务活动的缺点、问题的材料，如工作总结，既要讲成绩，也要讲问题。对于同一问题，要善于从不同方面提要求、作规定。其中“正”表明相同的材料，“反”表明相异的材料，用“反”面材料说明、补充“正”面材料，以强调、深化公文的主旨；第二是前后相应。即指公文写作中对于材料的运用，要做到现实材料和历史材料的结合，使之形成强烈对照，以看出事物的发展变化；第三是点面结合。“点”是指反映局部、个别事例、特殊情况的材料；“面”是指反映全局问题、整体概貌、一般情况的材料。在公文写作中，对于材料的运用，应当注意使“点”“面”两方面的材料有机地结合起来，以确保行文内容既充实又具体，富有说服力。

（四）结构方面的要求

公文的结构安排，除具有一般文章的结构特点外，还应遵循以下几方面的要求：

1.适应不同的文种特点

公文内容各异、文种繁多，既包括行政公文，又包括事务文书。不同种类的文体，其反映内容的角度、容量和表现方式等各有不同，因而也就有不同的结构形态。所以公文结构的安排要考虑到不同文种的特点，做到内容与形式的统一，写作时必须准确地掌握其各自的结构特征并恰当使用。因此，撰写者必须加强学习，准确掌握各类相近文种的特点和功能，认真区分其适用范围并能做到恰当选用。

有的文种具有指示功能，适用于上级机关向下级机关行文，如决议、决定、批复；有的文种具有陈述呈请的功能，适用于下级机关向上级机关行文，如请示、报告；有的文种具有周知功能，适用于公开发布或在一定范围发布，如公报、通报；有的文种具有规范功能，适用于对特定范围的工作或事务制定具有约束力的行为规范，如条例、规定。公文的文种应当根据行文目的、发文机关的职权和与主送机关的行文关系确定，公文必须正确地使用文种，否则会影响公文效能，造成行文关系的混乱，在公文中正确标明文种有利于维护公文的权威性和有效性，并便于收文机关进行文书处理。

2.根据表达主旨的需要安排结构

前面说过，主旨是公文的“灵魂”和“统帅”，在结构安排过程中，必须从主旨的实际需要出发，紧紧围绕全文主旨来进行。由于各类公文内容表达的侧重点不尽相同。因此，其结构安排也需作相应的调整，做到主次分明、详略得当、布局合理。具体地讲一篇公文安排几个部分，各部分的先后顺序如何、何处详写、何处略写，开头结尾如何交代，怎样划分层次段落，怎样过渡照应，都必须紧密围绕公文的中心思想去组织和展开，这样安排的结构，就会层次清楚，主旨突出，观点鲜明。

3.按照事物的内在联系安排结构

任何事物的发展变化都是有一定规律和联系的，公文自然不能例外。公文结构必须反映事物的内在联系和单位公务活动的基本过程，只有这样，才有说服力。一般说来，客观事物都有一个产生、存在和发展的规律，公务活动经常按照发现问题、分析问题、解决问题的顺序进行。这就要求公文的结构要相应地按照说明情况、提出问题、分析原因、制定措施、得出结论的顺序来设计。在结构安排过程中，起草者必须首先认真研究它们之间的关系，进行细致的分析和研究，在头脑中形成一个较为系统和完整的脉络，并将其准确地形成文字，然后再按照起草者对公文谋篇布局的构想，将客观事物的内部联系合理有序地纳入具体文种的结构之中。

4.符合思维逻辑

公文的阅读者不是为陶冶情操或得到知识启迪，而是为处理公务或履行职责而阅读公文，公文写作必须尊重这一特定的读者群体的需要，符合公务活动认识上的思维逻辑，合理地安排公文的结构。为做到这一点，一是要有序。表达公文主旨应按照由起因到结果、由过去到现在、由局部到整体，由简单到复杂等规律正向或逆向推进，防止忽远忽近、忽主忽从、忽古忽今，这样势必思路不清，结构混乱；二是要连贯。在公文的逻辑结构上，不但讲顺序，还要注意结构的顺序（层次与层次、段落与段落、开头与结尾之间）具有必然性，使全篇思路畅通、前后衔接、语意连贯、浑然一体，千万防止上下语意断止、跳跃和互相对立的现象出现；三是要区别。对相反的意思，一定要区别开来，要对相同的意思加以集中，以做到界限清楚，避免混淆不清，妨碍公文主旨的表达；四是要周密。在结构的安排上，防止顾此失彼，要坚持两点论，切忌肯定一切或否定一切。

（五）表达方式方面的要求

对于公文来说，所用的表达方式主要是叙述、议论、说明三种。

1.叙述的要求

叙述是公文写作中比较常用的表达方式。良好的叙述，第一是要素完备。事件的发生离不开时间、地点、当事人（或有关单位）、起因、过程、结果这六个基本要素，它们构成了一个合乎事实逻辑的完整因素，是发文单位针对事件进行定性、予以表彰或批评处理时不可缺少的依据；第二是线索清楚。叙述时事实材料能够纵向次第展开，不至于零乱，这就是线索。线索可以是时间，也可以是空间，可以是贯穿事件首尾的某一物体，也可以是作者赖以认识事物的标准，在公文中，以时间为线索的叙述比较常见；第三是详略得当。详和略是相对而言的，公文是用以客观反映人们某一方面或某一时期工作的得失成败、好坏优劣、经验教训的，为了准确反映公务的客观面貌，就不得不讲究叙事的分寸尺度。只有掌握尺度，才能根据事实准确地做出分析判断，有针对性地采取措施；否则，言过其实、言不及实都会给公务活动带来错误的判断，以至造成执行上的失误；第四是事实确凿。公文写作中的叙述必须坚持实事求是，最忌虚妄，这是公文叙事的关键，虚假的事实在叙述过程中往往不能自圆其说，错谬百出。

2.议论的要求

公文中的议论，第一要求是论点正确、鲜明。议论的论点必须正确地反映客观的真实情况，不能虚构和假设。否则，有损于公文的严肃性。要“吃透两头”，既要符合党和国家的方针政策规定，又要符合工作实际，做到有理有据，入情入理。第二是论据充分、可靠。公文中议论的论据主要有三种：一是事实论据（事实的概况）；二是理论依据（党和国家的方针政策，法律、法令或行政法规，上级的指示精神，某一会议的议项）；三是历史依据（相关的原始资料）。使用时都必须注意其真实性和可靠性。事实论据要确凿可靠、有据可查、合乎实际；理论依据要完整引用，不能断章取义，甚至肆意歪曲。要围绕观点恰当地选用材料，做到观点和材料相统一。第三是论证周密、有力。论证是运用逻辑推理阐明论点和论据关系的过程。公文写作中使用论证主要采用立论方式，对所提观点、意见和主张作正面论述，即使对某个问题持否定态度，一般也从正面加以阐述，而不去直接反驳。论证时思维要周密，推理要合乎逻辑，只有这样，才能令人信服、不容置疑和辩驳，具有强大的说服力。

3.说明的要求

说明在公文写作中也是用得比较多的表达方式。公文中的说明，第一是要反映事物的特征。说明能否达到目的，关键在于能否把握事物的特征，只有抓住了特征，把特征解说明白，才能给人以深刻的印象；第二是要坚持客观求实的态度。对事物的说明，一定要符合客观事物的规律，抓住事物的本质，不可主观随意说明；第三是用语要准确、简洁、朴实。说明要客观地解说事物和剖析事理，要把某一事物解说清楚、明白、深刻，就必须抓住事物的特点和本质，要将所说明的事物与另一属类的事物区别开来，就要交代清该事物与其他事物之间的差异，特别是要揭示事物的疑似之点；要把主张、意见、措施等讲清楚，以利于公文阅读者去贯彻、执行、办理，就要明确告诉人们可以做什么、不可以做什么，什么是对的、什么是错的。因此，就要求在语言运用上准确无误地揭示客观事物的本来面貌；同时，还应注意用语的简洁洗练，通俗畅达，摒弃冗词赘句，力戒矫揉造作、华而不实。

（六）形式方面的要求

机关之间相互行文要遵循一定的秩序，必须考虑自己的地位和发文对象，简而言之即反映行文关系，遵循行文规则。为了保证公文的效用和行政效率，行文必须遵循行文规则。

1.下行文

下行文是上级领导机关对所属下级机关的行文，根据发文的目的和要求，可以采取逐级、多级行文和直达基层群众等不同方式，如指示、决定、决议、通知、批复等。

（1）逐级行文。是指采取逐级下达的方式和只对直属下一级机关的行文，如中央部署一项工作，虽然是全面性的，但因需要各地结合本地区的情况具体安排和布置，故采取逐级行文的方式，先发给省（市、区）党委，再由他们结合本地区的情况下达贯彻执行。有些工作只要求下一级机关了解和办理的，只发给某个或几个有关的下级机关，或发给所属各个下级机关，这样的行文也属于逐级行文。

（2）多级行文。是指党政领导机关对下级行文时，根据需要采取同时发到所属几级下属机关的方式。采取这种方式可以使下属几级组织迅速地了解到高级领导机关的公文，及时领会和贯彻文件精神，免去逐级转发的手续，提高时效；如果上级文件同时发给多级下属机关，中间层级的机关认为有需要补充的意见，可以另发一个贯彻执行上级文件的补充性文件。

（3）直达基层群众。即党政领导机关行文，采取直接发到最基层的党政组织或传达到人民群众的形式。有些非机密的公文，还可以采取登报、广播等形式，直接与广大群众见面。这种直贯到底的办法有很多好处，其中主要的是可以免除中转手续，使各级干部、群众直接看到中央、国务院或省、市级领导的指示，又快又准。

2.上行文

上行文是下级机关向所属上级领导机关的行文，根据实际工作需要，分为逐级、多级和越级行文三种，如请示、报告等。

（1）逐级行文。是指下级机关直接向所属上一级机关行文，这是上行文的最基本也是最常用的方式。除特殊情况外，下级机关一般均应直接向所属上级机关请示与报告工作，保持正常的领导工作关系。

（2）多级行文。是指下级机关同时向自己的直接上级机关和更高一级的上级领导机关行文，如县政府给市政府行文并上报省政府（或给省政府行文并报市政府）。这种方式是在少数特殊需要的情况下采用的，往往是问题比较重要，需要同时请示直接上级和更高级领导机关。

（3）越级行文。是指下级机关在非常必要时，可以越过自己的直接上级领导机关向更高级别的上级机关直至中央行文。一般在下列几种特殊情况下，才可以越级向上行文：由于情况特殊紧急，逐级上报会拖延时机造成重大损失，如发生战争、严重自然灾害等；经过多次请示，上级未给解决的问题，也可以越过它向更高层次的领导机关请示；上级机关交办的，并指定越级直接上报的事项；对直接上级机关进行检举的问题；直接上下级机关之间有争议而无法解决的事项；询问、联系极个别的具体问题。如果无这些条件，应按正常秩序行文。

3.平行文

凡相互无隶属关系、业务指导关系的同级或不属于同一系统的机关、部门之间的行文，都属于平行文的性质，即不分系统、级别、地区的党政机关、团体、企业、事业等单位之间，相互联系工作都可以直接使用公函，采取平行文的行文方式。这样可以免去按系统传递而增加运转层次的麻烦，可以节省时间、提高办事效率。

行文方向不同，公文中的语气也有区别。上行文要尊敬、谦虚，多为请求、建议性语气；下行文要严肃、庄重，多为肯定、指导、要求性语气；平行文要礼貌、谦和，多为商洽、征询性语气。