不同定位下的制度框架优化措施

（一）各国集体行动的协调规则

由于应对气候变化行动的主要主体是国家，而国家之间处理相互关系的最高原则是国家主权平等。所以，气候变化法律体系的制度框架中要解决的最重要的问题之一就是在主权平等原则下如何建立促进各国集体行动的协调规则，以确保安全优先的制度目的得以实现。总体而言，可以考虑的突破点可能有以下几个方面：

1.气候正义中的大国权力机制

如前述，国际社会规则一直是在主权平等和霸权合法化之间寻求平衡，即便是联合国本身也没有脱离这一模式。霸权合法化实际就是大国权力机制运行的结果，这里所指的霸权仅指某些领域中特定国家的权力状态，并不蕴含政治评价的意义。在气候变化法律体系中，建立一个合乎气候正义的大国权力机制是促进各国集体行动的重要因素。在应对气候变化问题上，尽管发达国家也无力单独提供这一全球公共产品，但发达国家在国际社会中的权力地位，在应对气候变化问题上的技术优势、资金优势，以及历史上和现实中温室气体排放的份额，使这些国家在这一问题领域所具有的决定性影响不容忽视。与此同时，部分发展中大国在温室气体的排放中所占的比重也越来越高，从而在国际气候合作与集体行动问题上具有潜在的否决权。^[13]气候正义中的大国权力机制是一个不可避免的客观存在，甚至在高可信度的背景信念下，还需要借助于大国权力机制的效率。大国积极参与是一个必要条件，而且也只有大国切实采取行动才可能对全球气候变化真正起到减缓作用。但是，对大国权力机制的强调是在国家主权平等的前提下进行的，主权国家对于大国权力的遵从是权衡各方面因素后的一个自主选择。

2.区域代表制

区域代表制的目的侧重于在绝对的主权平等原则和局部的集体民主之间寻求一种平衡，以适当提高国际气候谈判中的决策效率。联合国在活动中遵循地域平衡原则，为了在有限的投票表决席位中公平体现不同类型国家的利益，实现地域代表性，一般都按照亚、非、拉、东欧、西欧五大地域分区，进行投票表决和席位分配。这五个区域和每个区域包含的联合国成员国个数分别是：非洲，53个成员国；亚洲，53个成员国；拉丁美洲和加勒比海，33个成员国；东欧，23个成员国；西欧及其他（成员包括西欧国家、澳大利亚、加拿大、新西兰）；美国的身份只是西欧和其他区域的观察员，但是参加西欧区域国家的会议，作为该组成员参加联合国投票表决。上述原则在《公约》及其《议定书》的内设机构组成人员的分配上起到了积极的作用。例如，在联合国领导下的所有气候变化常设执行机构的人员分配上，一般都遵循五大区域至少每区要有一个代表的原则，如果某个联合国公约或协议的附属机构成员数量较少，则按区域分摊代表名额，由各区域选出自己的代表。当一个区域内的成员对某个问题的意见不统一时，则要考虑成立一个机构或小组，有足够多的成员，能够代表所有各方的利益。各个区域的一项重要任务是提名各个机构的成员。^[14]联合国清洁发展机制执行理事会的组成就是一个典型的例子，该理事会由10个会员组成，一个主席、一个副主席。2005年底召开的《议定书》第一次缔约方会议决议中，明确规定了清洁发展机制执行理事会的成员产生办法。^[15]在10名成员中，联合国五大区域每个区域各1名，此外，2名来自附件I缔约方，2名来自非附件I缔约方，1名来自发展中小岛屿国家集团。^[16]但是在一些重大事项的决策上，仍然需要缔约方会议决议作出，根据《公约》第18条第1款规定，“除下述第2款所规定外，本公约每一缔约方应有一票表决权”，该条第2款同时规定，“区域经济一体化组织在其权限内的事项上应行使票数与其作为本公约缔约方的成员国数目相同的表决权。如果一个此类组织的任一成员国行使自己的表决权，则该组织不得行使表决权，反之亦然”。如果不能在主权平等的普遍投票权与民主集中制之间达成一定的妥协，而一味坚持绝对的国家主权平等原则，则会在大集体的协调行动中导致“民主的失灵”。区域代表制可以在一定程度上克服气候谈判低效的问题。

3.选择性激励机制

气候变化可信度的背景信念短期内还难以改变，而各个主权国家又处于差异化的情境之中，在此情形下要达成各个主权国家之间的集体行动规则，显然需要外部的权力和利益因素的介入。如果说大国权力机制以及区域代表制着力于权力层面的话，选择性激励机制则着力于利益层面。选择性激励机制来源于集体行动理论。集体行动理论认为，集体物品具有非排他性，自愿供给的集体物品将被搭便车者分享。奥尔森把这种现象称为外部性，并认为集团越大外部性就越严重。^[17]外部性导致集体物品供给不足，甚至出现零供给现象，解决集体行动问题的方法就在于将外部性内部化。奥尔森主要从积极激励和消极激励两个方面论述如何促使个人参与集体行动、供给集体物品。积极激励是对贡献者的奖赏，单个成员在接受积极激励的条件下，他在参与集体行动之后仍能获得数量为正的净收益。消极激励是对非贡献者的惩罚，它将非付费者排除在对集体物品的消费之外。这相当于为本来不具有排他性的集体物品设置了排他机制，提高了搭便车的成本。^[18]消极激励实际上对应的是我们前述提到的矫正机制，气候变化中的矫正机制的作用在于提高行为主体作出集体协调行动的预期，气候变化中的矫正制度建立，需要具备减排义务的法定化、减排义务的全面化两个基本的前提条件。矫正机制由预防性、补偿性和惩罚性的框架构成，具体包括矫正责任主体制度、责任原则制度、矫正责任的构成要件、矫正责任的主要形式等内容。在气候变化法律制度体系的构建中，建立选择性激励机制，无论是实施积极激励，还是实施消极激励，都可以弱化单个国家在应对气候变化的过程中搭便车的动机，促进单个国家采取减缓和适应气候变化的有效行动，从而使得稳定的气候系统这一集体物品能够在更理想的水平上得到供给。

（二）气候变化风险的预防措施

在气候变化法律体系的功能定位中，我们已经提到，由于气候变化作为一种风险，会引发各种类型的风险事件，因而气候变化法律体系的功能更多的是一种基于风险预防援助的预防措施。作为预防措施，气候变化法律制度体系应当包括以下具体的制度：

1.事先知情同意

事先知情同意程序在国际环境法中主要应用于危险废物转移的领域，它是指未经进口国指定的国家主管机关的同意或违反其决定时，不得进行为保护人类健康和环境而被禁止或严格限制的危险废物的国际运输。该程序要求各国应采取必要的措施确保其管辖范围内的组织机构直接或间接地向出口国、进口国和过境国提供适当和及时的信息资料。此种信息资料应详细描述意欲出口的危险废物的来源、特性、组成和数量，运输的条件，所涉环境风险的特点，处置的类型以及所有涉及废物越境转移或处置的组织的身份证明。这些信息的提供对于进口国、过境国了解所涉危险废物会给其带来什么样的风险，如何预防这些风险的发生，国内有没有处理、贮存、回收、再利用或处置这些危险废物的技术能力和环境条件具有重要意义。进口国和/或过境国只有在了解这些信息后才能作出理性的决策，才不会给国内环境造成损害，才可以避免不可承受的意外的、严重的或不可挽回的风险发生。该制度在气候变化法律制度中可以借鉴，对于引起不公平的碳转移的贸易和投资，相关技术、产品和投资的输入国应当可以按照事先知情同意程序要求出口国提供相关的信息资料，包括含碳产品的来源、特性、组成、数量以及使用的技术等，经过审查后作出采取的处理措施。

2.气候风险评估

气候风险评估作为气候领域的预防措施，借鉴环境法中的环境影响评价制度，尤其是国际环境法上的跨界环境影响评价（TEIA）制度。跨界环境影响评价是指对于可能引起重大跨界环境损害的活动，行为起源国要在其实施之前对潜在的跨界环境影响进行预测、评估，并采取适当的预防措施，以期减少或消除该活动可能对环境产生的重大不利跨界影响。跨界环境影响评价制度是国际环境保护的主要法律制度之一，也是环境监督管理的主要制度之一，是对预防为主的环境保护原则以及不损害国外环境责任制度的贯彻。^[19]当前，气候变化带来的不利影响日益显现，当一国实行的产业、能源政策或活动可能会导致可以预见的气候风险并对其他气候变化脆弱性国家产生威胁时，确实需要一项预防性的气候风险评估制度来避免相关风险的发生。

3.信息通报制度

对于预防措施而言，信息的收集与交流有着非常重要的意义。信息的收集与交流之所以越来越受到重视，主要是由于气候变化问题具有跨界性和全球性特征，如果没有及时的、完备的信息收集和交流制度，应对气候变化将缺乏基础信息的支撑。《公约》从一开始即非常重视信息通报和交流制度，《公约》第4条第1款以及第12条第1款都规定了与国家相关的通报义务。此后，缔约方会议通过多项决定使缔约方的国家信息通报义务进一步具体化和规范化。^[20]《公约》及其《议定书》下的国家信息通报义务根据“共同但有区别的责任”原则对发达国家和发展中国家编制信息通报的清单内容、时间、频率、费用来源以及审查要求都作出了不同的规定。信息通报制度在未来面临的一个难题是如何提高发展中国家编制信息通报的能力和意愿。

（三）全球气候公共产品的供给制度(www.xing528.com)

全球公共产品具有公共性和外部性，其提供过程中会出现“市场失灵”和“民主失灵”的现象。从目前国际社会的实践来看，在国家主权独立、平等的情况下，由于不存在一个世界政府，全球公共产品往往由具有分配能力的大国、国际组织或是国家、国际组织通过协商签订国际条约来提供。比如，世界银行通过对发展中成员国提供长期贷款，对成员国政府或经政府担保的私人企业提供贷款和技术援助，资助它们兴建某些建设周期长、利润率偏低，但又为该国经济和社会发展所必需的建设项目等，提供以“脱贫”、“平等和公正”为目的的全球公共产品。全球公共产品的提供者也可能是国家或国际组织制定的国际条约。一些全球公共产品的提供者并非由一个国际组织或国际公约，而是由多个国际组织或国际公约承担和提供，如应对气候变化的国际组织有政府间气候变化专门委员会、世界气象组织、联合国安理会、欧盟、东盟等多个国际组织。在应对全球气候变化的问题上，具有分配能力的大国无力单独提供这一全球公共产品，国际组织也只能起到辅助的作用，最可行的方式应当是由若干大国共同带领倡议和推动，通过订立国际条约实现。^[21]通过国际协定只是一种制度形式，具体仍然要通过各个国家以积少成多方式实现。而实现的具体制度最为重要的应当是排放配额或排放许可制度，排放配额或排放许可制度，可以以人类发展指数为基础或以人均累积排放量或其他指标为基础。在国际气候变化谈判中，应对气候变化的路径分为减缓和适应两大类，这已经形成一种共识。全球气候公共产品的供给制度也与此对应可分为减缓型制度和适应型制度。但除此之外，还有些制度其实施目的和效果并不直接与减缓、适应相关，而只是为减缓和适应提供支持，因而我们将之称为支持型制度。这三种类型的制度对气候正义的体现不是线性对应的，但均总体反映了气候正义的价值要求，无论减缓型、适应型还是支持型制度，均是将公众、企业等气候变化领域相关主体的财产权利、人身权利等自由的基础放在首位，但对权利的保障又必须满足气候安全这一底线性的要求；同时，为满足气候安全而对有关主体权利的调整（对应的是义务的分配）必须符合公平和平等价值的要求。全球气候公共产品的供给制度的框架正是由整体上融合了上述气候正义要求的减缓型、适应型以及支持型制度构成的。^[22]这些制度中的部分制度需要通过各国的国内立法加以实现，同时由于这些制度也主要是在减缓和适应两个领域中起作用，所以与下述减缓、适应领域中的制度有重合，但也提供了不同的制度视角。

1.减缓型制度

以减少碳排放为目标的应对气候变化法律制度涉及的减少碳排放的途径主要有两个方面：一是减少“源”^[23]的碳排放；二是通过“汇”^[24]的增强减少碳排放。在此我们将通过减少“源”的碳排放实现减缓效果的制度称之为源减排制度，将通过增强“汇”的吸收实现减缓效果的制度称之为增汇制度。

源减排制度主要包括气候变化影响评价、碳预算制度、碳强度控制制度以及碳排放标准制度、碳排放监测制度、超标排放限期治理制度。气候变化影响评价制度主要针对规划和建设项目，处于源减排制度的最前端；碳预算制度是指为保持二氧化碳排放与生态容量之间的平衡而确定的相应周期内的碳排放量上限，与碳预算配套的是碳排放总量控制、碳排放许可制度，碳预算制度需要通过碳排放总量控制制度和碳排放许可制度分解落实；碳强度控制制度与碳预算制度的侧重点不同，前者通过控制单位产值的碳强度提高能源、资源的生产效率，后者控制碳排放总量确保气候安全，前者是后者的补充；碳排放标准制度、碳排放监测制度以及超标排放限期治理制度则是对前述各项制度的保障性手段。源减排制度通常指的是强制减排，但立法中还有一种类型的减排制度，即自愿减排制度。自愿减排（voluntary emission reduction，简称VER）是指个人或企业在没有受到外部压力的情况下，为中和自己生活或生产经营过程中产生的碳排放而主动从自愿减排市场购买碳减排指标的行为。^[25]自愿减排作为一种自愿参与减少CO2排放的形式，一直是全球碳市场的有效补充。^[26]

增汇制度的功能在于增强各种系统或过程吸收或清除碳排放的能力，依据各种系统或过程作用的领域可将汇主要划分为林业碳汇、农业碳汇、渔业碳汇等，其中林业碳汇、农业碳汇的作用更为明显。增汇制度主要是通过加强植树造林，加强草地、湿地、海岸带保护等措施发挥林业碳汇、农业碳汇的作用。

2.适应型制度

社会环境和生态环境是环境科学上根据环境的成因而对“环境”的一种分类，其中社会环境强调人为因素的作用，而生态环境则主要强调自然因素的作用。根据环境的这两种类型划分，我们也相应地可将适应型制度分为社会适应能力增强型和生态适应能力增强型两类制度。^[27]其中社会适应能力增强型制度侧重于提高社会环境适应气候变化的能力，生态适应能力增强型制度则侧重于提高生态系统适应气候变化的能力。

社会适应能力增强型制度主要是指增强人类生活的社会环境对气候变化的适应能力，如增强极端天气事件和气候灾害的预警和防范，尤其是海洋灾害预警与应急预案，气候灾害应急及救助制度，适应性基础设施建设，包括农业基础设施、水利基础设施、沿海防潮设施，产业结构调整制度，如调整农业种植结构，适应性技术研发，如利用生物技术快速有效地培育抗旱、抗涝、抗高温和抗低温的抗逆作物新品种。

生态适应能力增强型制度主要是通过生态环境保护措施增强生态系统对气候变化的适应能力，如天然林保护制度、自然保护区制度，天然林的群落结构、遗传特征、物种丰度以及通过物质循环适于再生的特征，使其对于气候变化具有较强的适应性，^[28]生态修复措施，如要针对海平面上升引起的红树林、珊瑚礁等生态系统破坏实施生态修复。

3.支持型制度

除减缓型制度和适应型制度外，还有一类制度并不直接产生减缓或适应的效果，但对于通过减缓以及适应措施应对气候变化起到基础性的支持作用，这类制度我们称之为支持型制度。支持型制度可以分别应用于减缓或适应环节，也可以作为一项综合制度同时应用于减缓和适应两个领域。这类制度主要包括：

（1）应对气候变化战略规划制度。这一制度确定应对气候变化的总体方略，规定国家应对气候变化的指导思想、基本目标、战略布局、重点领域和基本措施等重要事项。^[29]规划时间的长短，可以主要参考国际气候谈判中关于中期目标和长期目标的期限确定。

（2）共同参与制度。政府、企业和公众共同参与应对气候变化，是各项制度得以顺利运转的关键。这就要求气候变化立法明确各个主体的责任、加强组织机构建设和相关人员教育培训，以提高公众和社区应对气候变化的能力。

（3）责任机制。鉴于气候变化立法以气候安全为目标，并确立了量化强制减排义务，则相应地也应建立强制性的法律责任机制保障立法目标和法律义务的实现。相关责任机制应当由民事责任、行政责任、刑事责任构成，并应明确各种责任类型的构成要件和具体责任内容。

（4）市场机制。市场机制主要是指碳排放交易市场，这一机制在交易方式上可以采取对存量排放实行总量控制而对增量排放实行基准控制的方式。关于市场机制的内容，我们在交换正义的制度设计环节已有论述。

（5）资金机制。除了落实《公约》及其《议定书》项下的各种资金机制外，各国还应通过温室气体排放交易制度、可再生能源证书交易制度、税收的减免和贷款优惠等各类制度和措施，为应对气候变化各项制度的落实直接或间接的提供资金支持。此外，资金机制还应对气候变化基金、财政补贴、信贷支持、政府采购、保险措施等作出规定。