程序气候正义中的双轨制和单轨制简析

无论单轨制还是双轨制，都是在联合国的框架内进行的。“双轨制”是指，在《议定书》下成立特设工作组（AWG），谈判发达国家第二承诺期的减排义务（以下简称“AWG谈判”），同时，为了使美国、澳大利亚等非《议定书》缔约方能够参与谈判，在《公约》下就促进国际社会应对气候变化的长期合作行动启动为期两年的对话（以下简称《公约》下对话）。根据哥本哈根气候大会的授权，延长了两年的对话期。这一模式既维护了《议定书》的完整性，又保证了《公约》下所有缔约方的广泛参与，还为“双轨”之间的互动留下空间。“双轨制”的确立，被国际社会认为是2005年蒙特利尔会议的重要成果和最大亮点。而“单轨制”指的是抛弃《议定书》，仅仅在《公约》之下进行谈判。“双轨制”和“单轨制”的程序之争，隐含的是实体正义尤其是实体正义分配环节的争议，是对“共同但有区别的责任”原则以及整个京都模式的不同理解。

（一）双轨制的危机：分配正义冲突的延伸

总的来看，后京都谈判基本是在《公约》和《议定书》下以“双轨”并行的方式向前推进。在近年的国际气候谈判中，七十七国集团与中国就指出必须“平衡”《公约》缔约国长期合作行动问题特设工作组（AWG-LCA）与《议定书》附件I国家继续减排承诺特设工作组（AWG-KP）的谈判结果；而一些发展中国家曾表示AWG-KP的进展将被视为AWG-LCA谈判进展的前提，即如果附件I国家无法在AWG-KP达成具体减排目标，那么在AWGLCA中针对发展中国家的国家适当减量行动（NAMAs），国际可衡量、可报告和可审核（MRV）的标准，国家间减排沟通（NC）的谈判等都会停滞不前。尽管如此，在实际的气候谈判过程中，双轨制不断受到挑战，除了欧盟之外的主要发达国家普遍希望弱化“双轨制”中的AWG-KP，而且在发达国家的主张下，AWG-KP有被合并的可能，而AWG-LCA轨道下的谈判中新的谈判文本与新的提案不断涌现，似乎在“超负荷”工作。“双轨制”的弱化已然成为一种必然趋势，如在2009年哥本哈根气候大会的谈判进程中，气候变化大会主席、丹麦前气候与能源部长康妮·赫泽高就曾在《议定书》特设工作组会议上建议，优先讨论《公约》长期合作行动计划的主席案文；如果暂时搁置《议定书》修正案主席案文的讨论，而优先讨论《公约》长期合作行动计划主席案文，将意味着弱化“双轨制”，弱化发达国家强制减排的义务。正如外交部气候变化谈判特别大使于庆泰所说，“一部分发达国家内心仍然要彻底‘杀掉’《议定书》”。^[26]类似的情况也出现在2010年底的坎昆气候大会上，《议定书》附件I国家继续减排承诺特设工作组（AWGKP）开幕会议上，日本代表公布了与此前完全不同的立场：第一，日本不会向《议定书》修改后的附件B（包括了附件I国家减排目标与时限的承诺）提交自己的减排承诺；第二，即使《议定书》缔约国会议（CMP）作出第二阶段减排承诺的决议，日本也不会支持。日本的立场突出地表明了“双轨制”受到的冲击，它不仅会影响AWG-KP达成第二减排阶段的协议，更会影响AWG-LCA的谈判进程。^[27]

“双轨制”受到质疑，源于部分国家的特殊利益和立场，但同时毫无疑问也凸显了京都机制在制度等方面本身存在的缺陷。京都机制从总体上看漏掉了一大部分的排放国家，许多国家都没有包括在机制之内，即使它能得到有效执行，离理论上要求的减排目标仍有差距，因此不满足空间上的效率标准；同时，京都机制也缺乏第一阶段后可作为执行基础的计划，近期的谈判进程仍然不容乐观，作为一种缺乏稳定的连续性机制，因此也不满足时间上的效率标准。事实上，两个最大的排放国美国和中国没有被纳入《议定书》当中，而第三大排放国俄罗斯之所以同意加入，只不过是因为它是巨额转移支付的接受者。^[28]因此，部分国家在气候变化谈判中主张合并双规制，在《公约》之下的单轨制基础上重新谈判。

双轨制合并的危机，实质上是气候谈判中分配正义方面的冲突在程序领域的延伸。气候变化领域利益和负担的分配，始终是气候正义推进过程中的核心问题。《议定书》在“共同但有区别的责任”原则的基础上，明确了附件I国家的减排义务，以及为发展中国家应对气候变化提供资金、技术和促进能力建设的义务，从而为气候变化领域的利益和负担的分配奠定了一个基本的法律框架。但是，经过第一承诺期的实践，附件I国家的减排义务和资金、技术以及能力建设方面的义务并没有得到很好的履行。其主要原因在于各国对于气候变化领域分配正义有着不同的理解和冲突，这些冲突虽然在《议定书》中因为政治协调得到了暂时的妥协，但随着国际形势的发展，如国际经济形势的影响、减排实施的实际难度、发展中国家经济社会水平的提高等，使得气候变化领域原有的分配正义的冲突再度激化，并反映在程序正义中，具体表现为双轨制和单轨制的争夺：双轨制强调的是在原有分配机制下谈判，而单轨制则是要建立新的分配正义机制。这反映了发达国家和发展中国家对于气候正义的不同理解和要求。(www.xing528.com)

（二）程序正义的展望：阶段性的“双轨”或“多轨”到“单轨”

双轨制的出现，被誉为是气候变化谈判进程中的一个亮点。从目前的形势看，国际气候谈判已从“一轨”历经“双轨”转向“多轨”并存。2005年蒙特利尔会议（COP11）提出了启动《议定书》第二承诺期谈判的问题，并成立了AWG-KP；^[29]2007年的巴厘岛会议（COP13）谈判经各方妥协达成“巴厘岛路线图”共识，成立AWG-LCA，从而形成了“双轨”并进的局面。^[30]AWG-KP的轨道主要是为了解决附件B国家第二承诺期的减排义务，AWG-LCA讨论的则是《公约》所有缔约方的减排义务问题，同时也包括资金、技术转移和能力建设等问题。从目前国际气候谈判的进展来看，“双轨制”的推进并不理想，并已逐步分化为“三轨”甚至“多轨”：其一是AWG-KP继续延续，从新近落幕的多哈会议的成果看，尽管美国、加拿大、新西兰、澳大利亚等国明确表示拒绝参加《议定书》第二承诺期，但欧盟等大多数附件B国家还是坚持了《议定书》的轨道，同意《议定书》第二承诺期为8年，从2013年1月起算，使《议定书》的轨道在形式上得到延续；其二是AWG-LCA并未关闭，2007年的巴厘岛会议（COP13）开启了为期两年的AWG-LCA，但因一直未能就2012年后的减排问题达成具有法律约束力的协议，直至2012年的多哈会议（COP18），这个轨道也未最终关闭；其三是德班增强行动平台特设工作组（以下简称“德班平台”，ADP）已经启动，在2011年的德班气候大会上，各方关于气候谈判的博弈日趋激烈，大会在加时赛后通过了“德班一揽子决议”（Durban Package Outcome），即建立德班平台，决定实施《议定书》第二承诺期并启动绿色气候基金。^[31]多轨并存的状态实际上是国际气候谈判核心议题转向的反映，发达国家先是寄希望于通过AWG-LCA将所有国家都纳入减排行列，而发展中国家则坚持发达国家的“率先”义务并将发达国家的资金、技术转移义务作为自己履行“三可”减排义务的先决条件，这两种要求相持不下从而使得《公约》下的对话长期无果。“德班平台”的推出，只不过是将短期内无法解决的核心议题后移而已。

但是，多轨并存只是目前暂时的态势。轨道的变化是形式的，一以贯之的是在核心议题上由发达国家对共同责任强化的趋势以及各方以轨道之争作出的程序应对。气候正义的总体要求是强化建立在一致性的客观基础上的共同责任，其在程序问题上的最终要求将归入一轨。在AWG-KP、AWG-LCA、德班平台这“三轨”当中，AWG-LCA在近期的关闭应不可避免，未解决的相关议题自然会转移到德班平台下，AWG-KP虽然形式上得以延续至2020年，但已不可能囊括更多的国家参与，《议定书》的模式也可能会采取一种改良的方式重新出现在德班平台。因此，国际气候谈判将可能最终统一到德班平台或类似的“一轨”之下^[32]。

经过阶段性的多元化进程，最终的气候谈判轨道应当是建立在机会均等分配方案基础之上的单轨制。从气候正义的视角看，双轨制推行的实际是不平等的、双重的正义标准，并不符合气候正义的要求。阶段性的双轨并存，是气候正义作为实践正义的冲突形态。长期而言，随着气候正义背景信念由中可信度向高可信度的转变，气候变化谈判应当是在单轨制的框架内进行。当然，单轨制并不意味着所有的国家都承担强制的义务或一样大小的义务，而是意味着所有的国家都应当按照一致性的正义标准承担义务，对于所有的国家适用的实体和程序正义的标准均应保持一致性，而不应是“双轨”甚至是多元的。