程序气候正义中的联合国与框架外机制

目前的气候变化谈判是按照“双轨制”进行：一个是《公约》本身的框架，包括美国和其他发达国家以及发展中国家在内的190多个国家都在《公约》的框架之内；二是《议定书》的框架，京都框架几乎囊括了所有的发达国家和大多数的发展中国家，美国是唯一一个游离在《议定书》之外的发达国家。因为《议定书》是在《公约》之下建立的，所以当前的气候变化谈判机制总体上仍是在《公约》的框架之下，也就是在联合国机制之内。在联合国机制之外，各国实际上也在通过双边、多边的合作开展气候变化应对的合作活动，形成了《公约》之外的气候变化应对机制。下面我们将分别对这些机制的现状和完善展开分析。

（一）联合国机制的现状

联合国系统是一个包含众多组织、机构的体系。其核心是1945年成立的联合国，其主要机构包括：联合国大会、安全理事会、经社理事会、秘书处、国际法院等。联合国这些组织的活动由行政协调委员会沟通联系，该委员会由联合国秘书长担任主席，联合国特别方案和各机构的行政负责人也参加行政协调会会议。联合国机构中，专门针对气候变化的机构有两个：一个是《公约》秘书处，专门负责有关气候变化问题的协调和安排；另一个则是IPCC。联合国系统中还有许多机构或组织从事着与气候变化有关的工作，例如联合国环境规划署、世界银行、联合国开发署、联合国工业和发展组织、联合国贸发大会、世界气象组织、世界贸易组织等等。作为IPCC的发起机构，联合国环境规划署和世界气象组织是联合国系统内同国际气候问题联系最密切的国际组织。此外，气候变化问题也开始成为联合国气候变化大会的议题，如2007年7月，在联合国秘书长潘基文的推动下，联合国大会首次就气候变化问题进行辩论。

联合国系统在应对全球气候变化中，包括推进针对气候变化的减缓、适应、资金、技术、国际立法及政策形成方面发挥着重要作用：一方面，联合国作为有关气候变化的国际规范的倡导者，在很大程度上塑造了各国政府以及民众关于气候变化的观念，协调了国家间的行动，积极推动了相关国际条约以及原则的发展；另一方面，作为全球公民社会的重要伙伴和参与者，联合国努力促进公民社会组织以及私营部门在应对气候变化中发挥更大的作用。^[20]联合国系统各机构及组织进一步的整合和协调将有力促进应对气候变化的全球行动。在上述过程中，以《公约》缔约方大会为核心的磋商谈判机制仍旧是凝聚各国政府及共识的最重要的平台。

但是，作为程序气候正义推进的重要机构，联合国机制在气候变化中也存在着一些不足之处。正如我们在前面的分析中所提及的，在联合国机制下应对气候变化问题，可能存在“民主的失灵”：由于对国家主权原则的机械和形式的尊重，而没有考虑表决事项和表决主体的关联性，从而使得联合国机制也会带来拖延和无效率的一面。历次气候变化大会谈判中暴露出的程序混乱、决策低效等问题，正是这一问题的集中表现。

（二）框架外机制的现状

无论是前京都时代还是后京都时代的国际气候变化谈判，无疑都须以《公约》和《议定书》为基础，发挥联合国的主导作用。但在《公约》缔约方会议和《议定书》之下的谈判，众口难调，程序复杂，因而交易成本高，效率低下。正因如此，近年来在《公约》框架之外的双边和多边国际合作机制不断出现。少数发达的温室气体排放大国，积极谋求在《公约》框架之外广泛开展对话活动。总的说来，这些活动可以分为两种：

一种由作为世界“环保先锋”的欧盟主导，利用现有各种平台进行国际气候对话，目的是增加发达国家之间以及发达国家与发展中国家之间对气候变化问题的理解，在《公约》和《议定书》的框架之外推进气候变化国际合作的进程。欧盟利用现有平台推进气候变化的行动主要有：①G8+5：2005年7月召开的第三十届八国集团（G8）领导人峰会，把抑制全球气候变暖作为峰会两大重要议题之一（此后气候变化成为G8峰会的常设议题），峰会首次采取了G8（八国集团）+5（中国、印度、巴西、南非与墨西哥）的形式，旨在加强发达国家与发展中国家之间双方在气候变化问题上的沟通、了解与合作。此次峰会最终制定了《气候变化、清洁能源与可持续发展宣言》（以下简称《宣言》）和《格伦伊格尔斯行动计划：气候变化、清洁能源与可持续发展》（以下简称《行动计划》）。但是，目前“G8+5”的整体效果尚不显著，因为《宣言》和《行动计划》并没有就控制温室气体排放设定明确目标，也没有出台减少此类气体排放的具体时间表。②二十国能源与环境部长级会议。2005年11月初，八国集团成员国和中国、印度、巴西等12个发展中国家在伦敦召开了能源和环境部长级会议，此次会议是2005年7月八国集团鹰谷峰会（G8+5）的延续和扩大。由于二十国能源与环境部长级会议参与国囊括了几乎当今世界所有的科技强国、经济强国，如果参与国通过对话能够达成某种共识并发挥作用，应该会在《公约》和《议定书》的框架之外形成一个有效的气候变化合作机制。③亚欧首脑会议。创设于1996年的亚欧会议是亚洲与欧洲之间的政府间论坛，其合作领域十分广泛，主要包括三大支柱，即政治对话、经贸合作、社会文化及其他领域的交流与合作。2006年9月第六届亚欧首脑会议通过了《第六届亚欧首脑会议关于气候变化的宣言》，与会各方将就气候变化问题进一步开展对话与合作，使亚欧会议这一机制在加强应对气候变化挑战的国际合作方面发挥重要作用。2008年在北京召开的第八届亚欧首脑会议，尽管面临全球金融危机，与会领导人仍然讨论了能源、气候变化等议题。从G8+5到二十国能源与环境部长级会议、亚欧首脑会议，目的都是尝试用大国合作的途径来解决陷入僵局的、重大的全球气候变化问题。^[21]

另一种由美国主导，在《公约》的框架之外创设新的合作平台，强调通过技术途径解决气候变化问题。美国布什政府在退出《议定书》之后，在联合国气候变化谈判之外分别发起了“氢能经济国际伙伴计划”、“碳收集领导人论坛”、“甲烷市场化伙伴计划”、“第四代国际论坛”以及“再生能源与能源效益伙伴计划”等，其中最具影响力的是在美国的倡议下建立起来的《亚太地区清洁发展与气候新伙伴计划》（Asia-Pacific Partnership on Clean Development and Climate，简称APP），APP是一个国际性非条约化协议关系，于2005年在美国倡导下成立，成员包括美国、中国、日本、韩国、澳大利亚和印度六国。APP六国的经济总量、人口、能源利用量和温室气体排放量约占全世界的一半。其中中国、美国、印度和澳大利亚还是世界上最大的四个煤炭生产国。六国表示将致力于开发清洁能源，以求在满足日益增长的能源需求的同时，还能减少温室效应以及大气污染所产生的负面影响。APP提供了一个不同于《议定书》的框架，其宗旨是建立一个自愿、无法律约束力的国际合作框架，通过合作促进伙伴国发展和效益高、更清洁、更有效技术的转让。^[22]应当说，APP是对《议定书》的补充，它强调以部门合作为切入点的方式，为全球气候变化领域的合作创设了新的途径。

（三）未来的展望

从前面的分析我们可以看到，联合国机制正面临着一定的困境，而框架外的双边和多边机制正在不断兴起。但是，所有框架外的机制无一例外地明确宣称，它们本身只是联合国机制之外的补充而不是替代。在未来的气候变化谈判的程序中，如果要推动以安全作为首要和底线性价值的气候正义的实现，我们必须强调联合国的主导格局。(www.xing528.com)

1.强化联合国在气候变化谈判中的主导作用

气候变化应对中多边主义的兴起，形成了《公约》和《议定书》框架之外的补充机制，为气候谈判的僵局注入了活力。在一个全球性的新协议达成之前，区域性、小范围的对话、磋商、合作以及由此产生的实践，会为气候变化新的谈判提前形成更多的共识，并使整个应对气候变化的体系因为存在竞争可以不断得到创新、强化等，从而为气候正义的达成探索更多可行的途径，凝聚更多的共识。但是多边主义也会导致气候变化应对的碎片化，如多边公约臃肿庞杂，制度和政策分散，发展中国家无力应对如此多的多边公约，公约议程重叠甚至冲突，科学在国际气候应对中的作用被削弱，资源分散、浪费和低效等；同时，多边主义还可能产生其他更为严重的问题，如多边主义可能会成为部分国家的“消极抵抗”，成为反击对其在气候变化中的不作为指责的借口，也可能成为部分国家牟取自身利益的工具，并分散国际社会的注意力，与《公约》和《议定书》下的谈判产生越来越大的偏离，等等。而联合国机制尽管在推动气候正义进程中遇到困难，但仍然是现实条件下最可依赖的机制。后京都谈判不仅依赖于现存的动力，还要努力凝聚和激活各方的政治意愿，而联合国作为当今全球最高级别和最具权威的国际机构，正是完成这一使命的最佳舞台。首先，国际气候谈判一直以来都是在联合国的主导下进行的，由此形成了一整套的机构、机制和程序规则，并积累了丰富的经验；其次，联合国近年也特别注意加强在气候变化谈判中的主导作用，不断敦促所有国家尽快达成一个全面的新协议，使其能在2020年生效；最后，气候变化是人类面临的最严重和最复杂的挑战之一。世界上的国家，无论大小贫富，都无法单独应对这些挑战。正如联合国秘书长潘基文本人所强调的：“一个日趋相互依存的世界认识到，明天的各种挑战，最好是通过联合国来处理。事实上，也只能通过联合国来处理。”^[23]因此，即使框架外机制的发展呈现了日益良好的态势，但联合国机制的主导作用仍不可动摇。

2.完善联合国在气候变化谈判中的相关机制

联合国机制要保持在国际气候谈判中的主导地位和效率，必须正视自身面临的困境以及框架外机制的挑战，并进行适度的改革和调整，并注意及时吸收框架外机制已经形成和显现的一些经验和成果。

首先，明确联合国机制在国际气候谈判中的定位和目标。尽管联合国机制在国际气候变化的过程中发挥了无可替代的主导作用，但这种作用不应视为联合国机制可以轻易统摄未来气候谈判的进程的依据。相反，在中可信度的气候变化背景信念下，联合国应当对自身在国际气候谈判中的作用、地位和目标有清醒的认识：作为主导的机制，但不能取代和忽视框架外机制；作为自上而下的进程，不能否认自下而上的进程作用；在推行一种强制性的减排模式之前，局部性的自愿模式的存在是必然和长期的。

其次，增强联合国在气候变化领域的对内、对外协调机制，对外应赋予联合国相关机构指导、协调和集中某些气候变化领域的交叉的多边活动的职能；对内要提高联合国内部机构在应对气候变化中的协同作用，逐步明确体系内直接或间接涉及气候变化问题的机构之间的关系，例如明确从属关系、协调范围等，联合国环境管理集团、可持续发展委员会、经社理事会要为联合国主导下的气候变化应对机制提供更多的支持和援助。^[24]

最后，改善联合国的谈判和决策等方面的程序和机制，在《公约》之下建立一个开放式的灵活机制，以渐进的灵活协议作为全球性协议的补充。

3.发挥两种机制中的大国作用

我们在讨论气候变化的主体类型时曾作过主导性主体和附随性主体的划分，发挥两种机制中的大国作用即是发挥主导性主体的作用，气候变化中的“大国”主要指的是由于其政治、经济影响力或是由于其碳排放份额巨大而对气候变化影响甚巨的国家。在两种机制中之所以要发挥大国的作用，是一种现实考虑。首先，因为大国拥有全球气候治理的主要资源，包括资金、技术和能力，气候变化需要大量的资金投入、需要低碳技术的更新和应用、需要增强减缓和适应气候变化的能力建设，所有这些措施和行动，离开大国的实际行动都不可能实施和开展；其次，大国往往本身的碳排放份额巨大，对全球气候变化影响深刻，比如离开美国这样的温室气体排放大国，《议定书》就很难有效应对全球气候变化；最后，大国对于其他国家有着巨大的号召力，其立场和态度影响着大多数国家的立场和态度，并且对国际规则的形成和变迁有着不容忽视的影响。程序气候正义中的大国作用，有利于减少联合国机制在谈判和决策程序上的拖沓和混乱，减少框架外多边机制的碎片化。可以说，大国的立场、态度和行动决定了气候变化谈判、决定了国际气候合作的未来。

从短期内来看，尽管由于大国在地理位置、自然资源禀赋、发展水平、产业结构等方面存在差异，进而导致其在气候变化应对中的立场和行动出现分歧，但从长期而言，应对气候变化，促进本国经济社会结构的低碳转型是任何一个国家都无法回避的问题。而要充分发挥大国在两种机制中的作用，起码要注意到以下问题：其一，在联合国机制内部，要充分发挥大国作用，注意防止“民主失灵”的现象，具体的制度设计可以参考联合国安理会的决策程序。国家主权平等原则是当前国际社会处理相互关系的最高准则，这是毫无疑义的。然而，国家主权的绝对化也会使得联合国在安全、发展、人权核心理念方面难以有效实现。实际上，联合国安理会的双重否决权就是对绝对主权平等原则的突破。从法律意义上讲，联合国会员国在联合国组织的决策过程中所参与的程度、所发挥的作用，实际上并不是完全相同、完全平等的。^[25]联合国在活动过程中注重地域的代表性，一般按照亚、非、拉、东欧、西欧五大区域分区，进行投票表决和席位分配。在联合国机制下的全球气候谈判，在所有常设执行机构的人员分配上，一般也遵循五大区域至少有一名代表的做法。但是，在投票表决程序上，分散有余而集中不足。所以，气候变化中的谈判和决策程序中，要在尊重国家主权平等原则的前提下，适度集中，并发挥大国的作用。其二，在两种机制的关系上，要保持联合国机制和框架外机制的开放和互动。在短期内，要在气候变化领域形成一种整齐划一的机制是很难的，但是气候谈判和气候合作的进程又无法拖延，因此保持一种开放的机制并适时实现两种机制的互动才可能使暂时无法协调立场的大国都能在两种机制中发挥作用，而不至于使任何一个大国排除在气候变化应对机制之外。