谈判和决策程序的低效及民主的挑战

科学和民主是现代社会运行的两大支柱。然而在气候变化领域，科学还没有解决不确定性问题，民主的作用也同样不容乐观。由于宣示性气候正义的存在，国家乃至公众非正式的表态和正式的谈判和决策中的意见出现背离，因此寄托于在大范围内通过民主解决气候变化问题面临困难。历次气候变化大会谈判中暴露出的程序混乱、决策低效等问题，正是机械的民主制在应对气候变化中趋于失灵的表现。

（一）气候变化的谈判和决策程序

国际气候谈判，是为解决全球应对气候变化问题而进行的国家间谈判。在1990年之前，气候变化的国际谈判是在联合国环境规划署和世界气象组织的主持下进行的，1990年12月，第45届联合国大会通过了关于保护气候的第45/212号决议，成立了气候变化框架公约政府间谈判委员会（INC），具体负责公约的谈判和相关工作气候变化的国际谈判由此转到联合国大会的程序内。1992年的里约环境与发展大会通过了《公约》的最后文本。《公约》是气候变化国际谈判的一个总体框架。根据《公约》的规定，每年举行一次《公约》缔约方会议，就《公约》的履行等具体事项进行磋商。缔约方会议成为气候变化谈判和决策的最重要机制。从1995年的柏林会议（COP1）到2014年的华沙会议（COP19），《公约》缔约方大会已经举办19次，加入《公约》的国家达到190多个，这些国家均作为《公约》的缔约方。欧盟作为一个整体也是《公约》的一个缔约方。

2005年之后，国际气候谈判的机制出现变化。因为1997年达成的《议定书》在2005年正式生效，京都机制开始发挥作用。2005年的缔约方会议正式同意：有关2012年以后的国际气候谈判在《公约》和《议定书》之下同时“双轨”并行，与之对应的是在《公约》和《议定书》之下分设特设工作组，分别进行谈判。2007年，为制订2012年后的应对气候变化长期行动，实现《公约》的最终目标，在印度尼西亚巴厘岛召开的《公约》第13次缔约方大会（COP13）决定设立一个特设工作组，并称之为“《公约》长期合作行动特设工作组”。该工作组原本应在2009年哥本哈根气候大会时结束使命，但哥本哈根气候大会形成的《哥本哈根协议》延长了工作组的授权。《议定书》是于1997年在日本京都举行的《公约》第3次缔约方大会（COP3）上通过并于2005年2月生效，它为近40个发达国家及欧盟（即附件I缔约方）设立了强制性减排温室气体目标，具有法律约束力。2005年，为制定2012年之后发达国家的减排目标，在加拿大蒙特利尔举行的联合国气候谈判决定设立特设工作组，并称之为“附件I缔约方进一步承诺特设工作组”。目前的气候变化谈判中，两个工作组的谈判和文案是分开的。随着2011年“德班平台”的启动，气候变化的谈判程序有可能趋向一轨。(www.xing528.com)

（二）谈判和决策程序的低效与“民主的失灵”

作为民主在国际社会事务处理中的一个原则体现，国家主权平等原则既是传统国际法上的重要原则之一，也是一项现代国际法的基本原则。无论是联合国组织，还是其他区域性国际组织，在它们通过的有关国家间关系的基本原则的文件中，无一例外地列有国家主权平等原则，甚至将它列为各项原则之首。根据这一规定，联合国的所有会员国都是平等的，对内完全自主，对外完全独立。^[17]有专家指出：宪章所规定的“国家主权平等原则，既有保障中小国家权利的意义，也起约束联合国行动的作用”^[18]。

但是，对国家主权原则的机械、一致地遵行，也会带来拖延和无效率的一面。如我们在气候正义的背景信念和主体情境中所述，各国对于气候变化的事实和后果的认知并没有完全达成共识，而且各国由于地理位置、自然资源禀赋、经济社会发展水平、经济结构、政党力量等方面的情境不同，在气候变化中的利益和负担的影响程度千差万别。如果在气候谈判和决策程序中实行完全的民主制，谈判和决策程序的运行会非常迟缓、低效，这种状态在低可信度的气候变化背景信念下，尚可以维系，但在中、高度气候变化背景信念下，显然不能适应采取有效措施应对气候变化的需要。历次气候变化大会谈判中暴露出的程序混乱、决策低效等问题，正是机械的民主制在应对气候变化中趋于失灵的表现。