气候变化中的公平分配问题

气候变化中分配正义的客体解决的是“分配什么”的问题。实际上，气候变化领域的所有利益和负担都是围绕分配正义的客体展开的。分配正义的客体是什么、具有什么样的特性，决定了主体的利益和负担，也决定了可能采取的分配方式、分配原则和分配方案。有研究者认为，生活在现代性之中就是生活在风险社会之中，风险的普遍化和全球化深刻影响和转变了人的生存境遇与存在方式，不确定性、风险、危机已逐步凸显为时代主题与社会特征，随之而来的气候变化、生态危机与环境污染将我们带入命运的共同体之中而遭受到前所未有的生态危机。因而正义社会实质是风险社会，关涉的是由资源差异导致的风险冲突，正义分配本质上是风险分配，从而气候正义的本质也是分配风险。^[3]这一分析体现了有新意的视角，但对气候变化中的分配正义客体，还可以进行更具体的分析。人类社会自从工业革命以来，向大气排放过量的温室气体，已经超出了地球对于温室气体的环境容量，由此导致了地球温度升高、气候变化以及海平面上升、灾害天气等其他种种负面影响，这就是人类不遵守自然法则、过量排放温室气体而招致的惩罚。在这样的情况下，气候容量资源成为一种稀缺的物品，也成为气候变化中分配正义的客体。

（一）气候容量资源的法律地位

气候容量资源的法律地位，主要是指气候容量资源在国际环境法上的地位。气候容量资源在国际环境法上的地位如何，我们可以通过分析现有国际环境法律框架下自然资源的法律地位进行解释。在国际环境法中，自然资源的法律地位根据资源是在一个国家的主权之下、由几个国家共享，还是为所有人的利益共同持有而有所不同。^[4]具体而言，自然环境在国际法上的地位主要围绕自然资源永久主权、共享自然资源（share natural resources）、共同财产（common property）、共同遗产（common heritage）、人类共同关切之事项（a common concern of humankind）等概念予以展开的。国际环境法的上述概念分别有着具体的环境物品指向，自然资源的永久主权对应的是国家排他性主权管辖范围内的生物、矿物等主权资源。共享自然资源通常涉及有限数量的国家（如空间上相邻的国家）对国际水道、迁徙物种等行使的共享权利。共同财产主要涉及超出国家管辖范围之外的区域及区域内大部分的生物资源，如公海与外空。而《里约宣言》对于涉及全球责任的环境问题，如气候变化和生物多样性问题，提出了“共同关切”的概念。“人类共同关切”意味着各国可以继续享有对其自然资源的主权和决定如何利用资源的自由，但这种主权并不是无限和绝对的，而是必须在主要由《公约》、《生物多样性公约》、《里约宣言》和其他相关文件所规定的全球责任的限制范围内实施。

气候容量资源的法律地位与全球大气层的法律地位相关，因为气候容量资源实际即为大气层温室气体的容量，对气候容量资源的利用涉及对大气层组成成分的改变。作为一个整体，全球大气层的地位比较特殊，难以确定。它的近地部分中的一部分，如空气空间处于各国领土和领海之上的部分，或处于各国的主权控制之下，或属于相邻国家的“共享资源”。就处于各国主权控制之下的空气空间而言，大气层不能被看作是绝对地、完全地处于各国管辖范围之外的环境。但从整体上看，全球大气层不处于任何国家的主权控制之下，它是供各国共同利用的。因此，作为整体的全球大气层是国家管辖范围以外的环境的一部分。全球大气层的这些特点，决定了它不同于属于“人类共同财产”的环境和资源。全球大气层也不同于属于“人类共同遗产”的那部分环境和资源，没有条约规定全球大气层属于“人类共同遗产”，也没有条约规定对大气层的利用必须是出于为全人类之福利的目的。但是全球大气层是各国必须加以保护的。为解决全球大气层的法律地位问题，国际社会目前的做法是一方面回避直接确定全球大气层的法律地位，另一方面将全球大气层的严重问题——气候变化宣布为一项“人类共同关切之事项”通过将气候变化宣布为“人类共同之关切之事项”，国际社会为应对气候变化问题而采取的国际法律行动提供了法律依据。“人类共同关切之事项”的概念是国际法继“人类共同遗产”概念之后的又一具有重要意义的新发展。^[5]

（二）气候容量资源上的利益

气候变化中的分配正义解决的核心问题是对气候变化中的利益和负担如何进行分配。利益和负担是相关联的，往往是一个问题的两个方面。分配正义中的利益主要涉及基于气候容量资源的碳排放权、应对气候变化的收益（包括减缓和适应两方面的收益）。

1.基于气候容量资源的碳排放权

碳排放权是指权利主体为了生存和发展的需要，依人类生产、生活习惯或经法律规范所获得的利用气候容量资源、向大气排放温室气体的权利。大气圈所能容纳的碳排放量是有限的，因此气候容量资源一种稀缺资源。这稀缺资源能为人类生产和生活提供必需的条件，同时也可以通过市场机制实现自身的价值。无论哪种类型的排放权，都涉及生存或发展以及直接的经济利益。对于完全由市场配置的排放权，更是如此。《公约》规定，各缔约方应采取预防措施，预测、防止或者尽量减少引起气候变化的原因，并缓解其不利影响。当存在造成严重或者不可逆转的损害的威胁时，不应当以科学上没有完全的确定性为理由推迟采取这类措施；同时考虑到应对气候变化的政策和措施应当讲求成本效益，确保尽可能低的费用获得全球效益。^[6]《议定书》根据该条规定确定了三个温室气体减排交易机制：即排放贸易机制（Emission Trading，ET）、联合履行机制（Joint Implementation，JI）和清洁发展机制（Clean Development Mechanism，CDM）。相对于传统物权来讲，国际公约将碳排放权交易机制的设计作为重点，鼓励将低成本减排后节省的指标进行转让和交易，获得额外的经济利益。

2.应对气候变化的收益

气候变化的事实和影响还存在一定的不确定性，因而评估应对气候变化的收益同样具有不确定性。但是，不可否认的是，气候变化确实已经带来了一些可以观测到的影响。因而，采取应对气候变化的措施，无论在减缓还是适应领域，都可能带来一定的收益。

应对气候变化措施所减少的气候变化不利影响的损失，减除应对气候变化的成本，便是应对气候变化的收益。根据IPCC第四次评估报告的结论，越早采取有效的减缓措施，经济成本越低，减缓效果越好。到2030年，若把大气温室气体浓度控制在445～710ppm（2005年底全球大气二氧化碳浓度为379ppm），全球宏观经济减排成本将控制在全球GDP总量的3%以下。若2030年之后再采取减排措施将会付出更大的经济成本。到2050年，若把温室气体浓度控制在490ppm（对应于全球平均升温2.0℃～2.4℃）以下，全球减排宏观经济成本将占全球GDP总量的5.5%。无论是到2030年还是到2050年，使温室气体浓度走向445ppm～535ppm稳定水平的宏观经济成本，大约只是相当于平均年度GDP增长率下降0.12个百分点，微不足道。^[7]所以，可以大致推论，应对气候变化的收益是巨大的。

这些收益来自减缓和适应两个领域，对于减缓的收益而言，在空间上具有全球性，在时间上具有缓慢性；对适应的收益而言，在空间上具有局部性，在时间上则相对减缓具有短期性。应对气候变化的收益，无论发生在全球层面还是区域层面，其分配都是客观的自然过程，不具有可控性。但是，在技术条件允许的情况下，可以在确定总收益、各个主体的不同收益后，对成本的分担进行分配和调整，从而间接达到控制收益分配的效果。

（三）气候容量资源上的负担(www.xing528.com)

气候变化中的分配正义涉及的负担，主要是指与气候容量资源利用相关的碳减排义务，以及为帮助相关主体，主要是发展中国家应对气候变化提供资金、技术和促进能力建设的义务。

1.碳减排义务

环境经济学将人类经济活动排放温室气体引起的全球气候变化看作典型的环境外部性问题，即作为生产者和消费者的某一国家的活动，已经对其他国家产生了超越活动主体范围的利害影响。然而这种影响是全球性的，任何一个国家都同时是污染者和受害者。要减少或消除环境外部性，就必须在全球范围内促进外部成本的内部化，并在各国之间进行经济成本的合理分担。^[8]要应对气候变化，必须设定全球温室气体减排的总目标，或与某一稳定浓度目标对应的全球允许排放上限；同时，还需要相应的明确各国如何分担全球温室气体减排的经济成本。这两个问题是国际气候谈判需要解决的核心问题。但由于气候变化问题的高度不确定性和成本效益分析的困难，在总量控制目标难以确定的情况下，如何分担减排带来的经济成本似乎更受到国际社会的普遍关注。以国际公约或协定等法律形式规定成员国必须履行的义务，是确定经济成本分担的一种重要方式。

《议定书》明确了各国对控排温室气体应担负的责任，具体规定为：①以1990年排放量为基准，要求该《议定书》附件I所列出的38个国家必须在2008～2012年间，使其排放总量比1990年减少5.2%。②俄罗斯、乌克兰、新西兰维持零增长。③由于原排放量较低，澳大利亚的排放量可限制在增长8%，冰岛可增加10%。④发展中国家不作指标式减排要求，但应“在适当情况下和可能范围内”制订国家或区域规划，改进排放目标和模式。总体而言，《议定书》确定的减排义务模式能否维持有赖于后京都时代国际社会的谈判情况。

2.应对气候变化成本

无论通过减缓还是适应的途径应对气候变化，都不可避免要付出相应的成本。减缓气候变化的成本主要是与各国的减排义务对应的，自主减排当然涉及成本问题，但这不是分配正义考虑的范围。适应气候变化当然也涉及成本问题，由于当前气候变化主要归因于发达国家工业化的影响，对发展中国家而言，适应气候变化主要表现为被动性的适应，因而涉及成本分配问题，适应气候变化中如何明确进行适应成本的公平分担，促进发达国家对发展中国家做出合理的经济补偿。^[9]

根据联合国的《世界灾害报告2001年》和牛津能源研究所的估计，在过去30年间，全球受到与气候相关灾害影响的人口比例几乎增长了一倍，从1975年的2%上升到2001年的4%。受灾人口的绝对量几乎翻了两番，从0.7亿上升到2.5亿。未来30年这一趋势仍可能继续。到2030年受灾人口的比例将达到6%～8%，总数达到4.6亿～6.3亿，比现在再增长一倍。同时，与气候相关的自然灾害的地理分布非常不平衡。1991～2000年，全球受影响人口的90%居住在亚洲，欧洲仅为1%。年平均每千人的受灾人口数，亚洲为55人，仅次于大洋洲的63人，欧洲仅为3人。如果以全球受到与气候相关灾害影响的人口比例作为衡量指标，发达国家仅占全球的4%，发展中国家占全球的96%。而且绝大多数的减灾努力是受灾国自己做出的，国际减灾努力对发展中国家的帮助仍十分有限。以2000～2001年主要发达国家对国际上与气候相关的减灾捐助情况看，美国为6600万美元，仅占GDP的0.0003%，欧盟为5900万美元，仅占GDP的0.0016%。这显然与发达国家在引起气候变化上所应承担的责任相差甚远。如果仅以过去10年平均CO2排放量作为区分南北责任的一种指标，发达国家占全球的67%，发展中国家仅占33%。^[10]所以，应对气候变化中的成本，尤其是适应气候变化的成本承担问题，是气候正义负担中的一个重要部分。

3.资金、技术和能力建设

资金、技术和能力建设的支出，对承担方来说更多的具有负担的性质，因而是应对气候变化的成本；而对接受方来说，因为其应对气候变化能力较弱，资金、技术和能力建设的目的和用途是应对气候变化，或者是弥补因气候变化已经造成的损失、已经投入的成本，因而在性质上不能归入单纯的收益。

向发展中国家提供有关资金支持，是发展中国家履行气候变化法律制度下义务的重要前提条件。^[11]《公约》和《议定书》下分别建立了各自的资金机制，它们分别是《公约》下的“最不发达国家基金”，《议定书》下的“气候变化特别基金”以及“气候变化适应性基金”。《公约》和《议定书》的条款以及《公约》和《议定书》缔约方会议的决定对上述资金机制作了明确规定：①基金中的资金主要来源于赠与或转让，其中气候变化适应性基金也可来源于清洁发展机制合作项目转让温室气体减排额度的收益提成；^[12]②上述基金主要由全球环境基金（GEF）作为临时经营实体；③只有《公约》的发展中国家缔约方才有资格获得《公约》资金机制的资助；④只有《议定书》的发展中国家缔约方才有资格获得《议定书》资金机制的支持；⑤要把为发展中国家缔约方编写国家信息通报提供全部费用放在优先地位。

实现环境友好技术的转让一直被认为是解决全球环境问题的有效途径之一。1992年里约联合国环境发展大会通过的《21世纪议程》第34章，对技术转让的内涵以及如何推动技术转让进行了较为详细的描述，成为在环境与发展领域谈到技术转让问题时常被提及的权威性文件。^[13]《公约》和《议定书》的大量条款都规定了发达国家促进、便利和资助技术转让的义务。其中，《公约》第4条第5款明确规定了发达国家技术转让的义务，该条款规定：“附件二所列发达缔约方和其他发达缔约方应采取一切实际可行的步骤，酌情促进、便利和资助向其他缔约方特别是发展中国家缔约方转让或使它们有机会得到无害环境的技术和专有技术，以使它们能够履行本公约的各项规定，……发达缔约方应支持开发和增强发展中国家缔约方的自身能力和技术。”而《议定书》第10条第1款第3项则重申了《公约》关于技术转让的相关规定。

根据《21世纪议程》的表述，在国际环境与发展领域，能力建设意味着提升一个国家在人员、科学、技术、组织、机构和资源方面的能力。在气候变化法律制度下，能力建设指由发达国家提供援助以提高发展中国家适应气候变化和参与国际气候变化保护合作的能力。由于发展中国家应对气候变化的能力有限，广大发展中国家强烈要求发达国家提供支持，加强发展中国家的能力建设。在1999年《公约》第五次缔约方会议通过了一项关于发展中国家能力建设的决定，即第10/CP.5号决定，强调了发展中国家能力建设必须是以发展中国家为主，反映发展中国家的优先需要，在发展中国家执行，并决定《公约》资金机制要为此提供资金和技术支持。该决定附录还提出了能力建设的九大领域，即：机构能力建设、清洁发展机制能力建设、人力资源开发、技术转让、国家信息通报、对气候变化的适应、公众意识、协调与合作和改善决策等。