气候正义的进展及其法律体现

气候正义问题与国际社会对于气候变化事实和结果的探知、与国际气候谈判的进程基本同步。20世纪70年代起，随着全球气候问题日益严重，国际社会对气候问题逐渐关注起来，越来越多的国家意识到，气候问题涉及人类生存与发展的整体利益，单靠一国力量无法解决，加强国际气候合作是维护人类文明可持续发展的根本前提。而要加强国际气候合作，应对气候变化，就必然涉及气候变化中的利益和负担的分配。迄今为止，就气候问题开展的国际合作已经走过二十多年的历程，这也意味着气候正义问题经历了同样的时间，只是在一定的阶段，它并没有作为一个议题被明确地提出。作为国际气候合作最重要的法律成果——《公约》奠定了应对气候变化国际合作的法律基础，是具有权威性、普遍性、全面性的国际气候合作框架；《公约》之下的《议定书》则开启了国际社会应对气候变化的重要时期；“巴厘岛路线图”开始了后京都时代的进程，而德班气候会议则为后京都进程设定了明确的期限并开启了建立全球气候协议的新阶段。上述过程集中记录了气候正义的发展历程。

（一）前京都时代：气候正义的发端

从20世纪70年代全球气候变化问题的提出到《议定书》的制定为止，可视为前京都时代。1979年，世界气象组织在日内瓦召开第一次世界气候大会，科学家提出了大气二氧化碳浓度增加将导致地球升温的警告，气候变化首次作为一个受到国际社会关注的问题提上议事日程。气候正义在这一阶段的合作以大型全球气候会议为特征，并以IPCC的成立和《公约》的生效为主要成果，奠定了国际气候合作的基础。这一阶段的主要会议除第一次世界气候大会之外还包括：多伦多气候变化大会（1988年）；“大气污染和气候变化”环境部长会议（1989年）；第二次世界气候大会（1990年）；联合国环境与发展大会（1992年）。IPCC于1988年由世界气象组织和联合国环境规划署联合成立，下设3个工作组，分别对温室气体与气候变化的科学认识、影响与对策评价以及气候变化的经济学问题等三个方面进行了广泛深入的研究。IPCC第一次评估报告（1990年）证实气候变化问题重要性，呼吁建立全球协议；提出人类活动影响气候的初始证据，但存在很大不确定性。《公约》谈判于1990年由联合国45/212决议正式决定发起，并成立政府间谈判委员会专门负责气候谈判。1992年6月联合国环境与发展大会期间，155个与会国签署了《公约》。1994年3月21日，《公约》生效。这是迄今为止在国际环境与发展领域中影响最大、涉及面最广、意义最为深远的国际法律文件，它涉及人类社会的生产、消费和生活方式，涉及各国国民经济和社会发展的方方面面。基于“共同但有区别的责任”原则，《公约》规定发达国家和发展中国家应承担不同的义务。从上述关于气候谈判的过程可以看到，实际上在IPCC的评估过程中已经开始涉及气候正义问题，但主要是在事实领域。IPCC1990年第一次评估报告的焦点并不是公平问题，而是“气候+影响”，同时关注“效率”，1995年第二次评估报告中焦点扩展到了公平和公正问题，而《公约》明确关注到了气候变化中的利益和负担的分配问题，并清晰地表达了对于公平性问题的关注。如《公约》第3条第1款提及：“各缔约方应当在公平的基础上，并根据它们共同但有区别的责任和各自的能力，为人类当代和后代的利益保护气候系统。因此，发达国家缔约方应当率先对付气候变化及其不利影响。”

由此可见，前京都时代的气候谈判过程是从气候变化的事实问题逐步转移到价值问题的过程，在价值问题内部，又是从安全价值逐步转移到平等、效率等价值的过程，而气候变化领域内权利和义务分配的价值体系和价值冲突的形成，正是气候正义的发端。在此意义上，我们可以将《公约》的生效视为气候正义得到正式表述的标志。

（二）京都时代：气候正义的阶段性妥协

《议定书》的制定到生效之后这段时期可称之为京都时代；《议定书》生效之后，2007年的巴厘岛会议实际上即启动了后京都谈判，所以，京都时代与后京都进程实际存在着重合，因为对研究气候变化法律新秩序的构建而言更为重要，因此将这一重合的时期（2007～2012年）的事件均放在后京都时代的阶段内研究。从目前国际气候谈判的进程来看，这个阶段将气候正义问题进一步延伸，这个过程虽然漫长并历经周折，但气候正义的一些价值得以明确，气候正义的观念得到一定程度的凝聚。国际社会就气候变化中的正义性问题达成了阶段性的妥协。

京都时代的具体进程可以从《公约》于1994年3月生效后开始起算，具体的标志是第一次缔约方会议（COP1）的召开，这个进程的中心事件则是1997年第三次缔约方会议（COP3）上《议定书》的通过，一直延续至2005年2月26日《议定书》的正式生效，及至《议定书》第一承诺期到期。京都时代共历经十余次缔约方会议。这一进程的主题主要是不同的国家和利益集团围绕如何以及是否建立一个强制性的气候变化法律制度，其中集中体现了各个主体对于气候正义的观念和立场。

京都时代的历次气候谈判的直接关注点尽管多放在具体的利益和负担分配调整以及制度设计上，但它同时也是一个气候正义的推进和凝聚过程，历次缔约方会议都会表现出自身关注的价值问题并体现出对相关价值的衡平。例如，从第一次缔约方会议开始，启动了如何履行《公约》的谈判，会议所产生的争论，实质上是围绕着发达国家和发展中国家是否应在“共同但有区别的责任”原则的框架下履约，以及如何在该原则的框架下履约的问题，此后，历次缔约方会议的谈判或多或少都与此问题相关，这也在很大程度上决定了气候变化的国际谈判的大致动向，并奠定了气候正义中平等、公平和效率等基本的价值主线。第三次缔约方会议通过的《议定书》是气候正义最具代表性的法律载体。其核心仍然是延续了《柏林授权》以平等和效率为基石的价值框架，在“共同但有区别的责任”原则的基础上规定了发达国家和发展中国家不同质和量的减排义务，并建立了最集中的体现效率原则的京都三机制。而第四次缔约方会议到第六次缔约方会议则在一定程度上表明了气候正义共同体的进一步分化，呈现出利益集团多元化的趋势，发达国家和发展中国家两大阵营的对抗模式稍显模糊，此外，“自愿承诺”方案的出现也引发了气候伦理和气候正义区别的讨论。第六次缔约方会议的波恩续会与《波恩协定》的达成，充分反映了气候正义各种价值的博弈，同时也是气候领域宣示性正义和行动性正义区分的一个典型例证。此外，气候谈判进程中IPCC评估报告的发布以及其对气候正义进程的推动，又反映了气候正义背景信念在凝聚共识方面的重要作用。

从上述历次缔约方会议的进展情况来看，气候变化谈判的核心议题始终与应否按照“共同但有区别的责任”原则应对气候变化问题以及如何按照“共同但有区别的责任”原则应对气候变化问题有相当程度的关联。这一中心线索首先是肯定了气候变化的安全价值，应对气候变化追求的正是气候安全，而在确保气候安全的进程中，围绕“共同但有区别的责任”原则以及由此展开的争论，实际上是对气候正义中平等、自由和效率等价值的衡平。

表3　京都时代的气候谈判历程（以COP为中心）^[114]

续表

续表

（三）后京都时代：气候正义的逐步分化(www.xing528.com)

2005年2月16日，《议定书》正式生效，之后于2005年11月在加拿大蒙特利尔举行的第十一次缔约方大会做出了多项重要决定，其中包括启动《议定书》第二阶段温室气体减排谈判。但是这次会议并没有明确谈判的路线图，这个任务是在2007年的巴厘岛会议上完成的。因此我们将第13次缔约方大会（COP13）视为后京都时代开始的标志。后京都时代的气候变化谈判到目前为止主要经历了巴厘岛会议、波兹南会议、哥本哈根气候大会以及坎昆会议，谈判的主题主要围绕《议定书》第一承诺期到期后的减排义务安排展开。具体情况见表4“后京都时代的气候谈判进程”。

在后京都进程的历次会议中，2009年的哥本哈根气候大会曾被广泛寄予厚望，但这次会议却“无果而终”，没有达成具有法律约束力的决议，更未为后京都时代确定一个新的应对气候变化的国际机制。而后京都的基本任务则被转移至后续的谈判。2010年底在墨西哥召开的坎昆会议经过各缔约方的努力，在减缓、适应、资金支持、技术转让和能力建设等方面取得了一些进展，如在资金支持方面，再次强调了在2010～2012年期间通过国际机构提供金额接近300亿美元的新的和额外的资源的集体承诺，但在发达国家承诺的强制量化减排目标上并没有取得新的进展。由于坎昆会议并没有为后京都进程作出实质性的安排，自“巴厘岛路线图”绘制以来积累的问题和困难转移到了2011年11月28日至12月9日在南非德班召开的《公约》第十七次缔约方会议（COP17）上。这一时期的谈判在议题上总体上延续了对京都时代谈判的主要问题框架，同时对一些问题进行了更具体、更制度化的讨论，如在气候变化适应问题上，2006年第十二次缔约方大会在管理“适应基金”的问题上取得一致，基金将用于支持发展中国家具体的适应气候变化活动；在波兰波兹南召开的第十四次缔约方会议，确认了适应基金董事会，并决定启动“适应基金”（约为8000万美元，可能在2012年前达到3亿美元）；坎昆会议则设立了“绿色气候基金”，要求落实发达国家300亿美元快速启动气候融资来满足发展中国家的短期需求，并在2020年之前募集1000亿美元资金，帮助贫穷国家发展低碳经济，保护热带雨林，共享洁净能源新技术等。此外，在这一时期的谈判也出现了一些新的议题，如在“巴厘岛路线图”中，对于没有接受《议定书》的美国，提出了其承担的义务要与其他发达国家具有“可比性”；在对发展中国家的资金和技术支持上，提出要与发展中国家采取“可测量、可报告、可核查”的行动挂钩，在哥本哈根气候大会中，则进一步提出发展中国家每两年向《公约》提交一次国家温室气体排放信息通报，受到资金和技术援助的减排项目及减排量则需遵守“三可”（MRV）等相关规定。

虽然有《公约》和京都时代的谈判基础，但是后京都时代的谈判难度并不亚于一轮完全新的谈判。在这个过程中出现了一些导致气候正义分化的因素。

首先，气候正义的背景信念受到削弱，其中最典型的是2009年12月哥本哈根气候大会前后的诸多事件，如“气候门”、极寒天气等，使各国政府尤其是公众原来对气候变化的事实和后果的确信出现了减弱的趋向。

其次，各国政府应对气候变化的立场和态度出现了消极的转变，如在波兰波兹南第十四次缔约方会议上，表现出的不确定因素有增加的趋势，如附件I国家中的“伞形集团”，包括俄罗斯、加拿大、澳大利亚、日本、挪威等几个承诺减排的国家认为二氧化碳排放会继续增长，很难降低，欲躲避减排承诺，日本更是明确表示其原来对减排的估计有很大的偏差。

最后，部分国家对于原来已经达成的一些气候正义在原则、规制和制度上的共识出现了反复，如哥本哈根、坎昆等会议上，一些发达国家都试图否定《议定书》或将双轨谈判进程合二为一，脱离“巴厘岛路线图”确定的轨道，并要求部分发展中大国承担减排义务。由此可见，后京都时代的气候正义进程开始出现了更多的分化和反复，并在曲折中缓慢推进。

表4　后京都时代的气候谈判进程

（四）德班之后：气候正义的再凝聚

《议定书》划分了迄今为止气候变化谈判的所有进程，包括2011年德班会议之后的谈判进程。但实际上，德班会议虽然形式上延续了京都机制，其更重要更实质的成果是开启了一个全新的平台。作为德班前期的谈判准备，2011年6月中旬在波恩召开了一次非正式会议，这次会议虽然在部分议题上取得了一些进展：在适应问题上，会议小组草拟了适应委员会的管理、构成和具体规范；全球清洁技术合作的技术转让机制取得了进展，明确要建立气候技术中心及其网络，有利于全球清洁技术各利益相关方的参与和合作。但是这些细节方面的进展弥补不了波恩会议留下的更负面的影响，因为在这次会议上，加拿大、日本、俄罗斯首次公开表示不会在《议定书》第二承诺期作出减排目标的承诺，澳大利亚在减排上的立场则摇摆不定，欧盟和其他“伞形国家”对第二承诺期设定了先决条件，美国仍然游离于《议定书》之外。^[115]这一情况的出现，无疑是《议定书》生效以来最大的一次倒退，分化了京都时代以来国际社会形成的共识，降低了国际社会应对气候变化的决心和意愿，也使人们对德班会议的期望降到前所未有的低点。但是，正是在这样的背景下，德班会议反而得以迈出后京都国际气候谈判和气候正义进程中的重要一步。

之所以说德班会议开启了气候变化法律新秩序构建的进程，其根本原因在于会议启动了一个新的平台，即“德班增强行动平台”（Durban Platform for Enhanced Action），这一平台要求从2012年开始启动一个谈判进程，到2015年制定一份适用于所有国家（包括发达国家和发展中国家）的议定书或法律文件，以供2020年由各国作出决议。这一平台具有以下特点：其一，在德班平台下提出了将所有国家囊括在内的决心。从京都时代以来，国际社会应对气候变化的行动都不是完整意义上的集体行动，一方面是因为作为温室气体排放大国、作为发达国家集团大国的美国一直游离在《议定书》之外，另一方面是因为发展中国家由于自身解决贫困和发展问题的特殊需要，也一直采取的是“自愿减排”。这样的减排模式通过《议定书》第一承诺期的实践证明效果并不理想，很难实现《公约》确定的稳定气候系统的目标；其二，从时间上来说，它开始于《议定书》第一承诺期结束后，避免了国际气候谈判进程的中断，形式上具有承前启后、继往开来的意义；其三，德班平台是未来气候谈判的主导性的平台。根据德班会议以及多哈会议的精神，目前《议定书》第二承诺期虽然得以延续至2020年，但这一轨道更多的只具有形式的意义，因为附件I国家在新的全球气候协议制定前，不可能独自作出具有实质意义的减排承诺，即使有承诺，也只是作为在德班平台下的一种谈判筹码提出。因此，《议定书》第二承诺期的意义只是在于保持国际社会应对气候变化进程的形式上的完整性和延续性，具有实质意义的是德班平台的开启。就与气候正义的关联而言，德班平台更强调主体的广泛性，权利、义务设置的一致性，而这也正是气候正义在法律上的核心要求。当然，德班之后的气候正义进程也不可能是一帆风顺的，它也取决于各个主体背景信念和主体情境的变化以及各个主体之间的共识。

表5　德班之后的气候谈判进程^[116]

续表