美国历史：新议题与政府改革的挑战

詹姆斯·艾伯拉姆·加菲尔德总统还没有会见国会成员就去世了。这是美国的第四十七届国会，是1880年与他一起当选的国会。但生前他预见到了自己会在1875年后第一次参与政党事务。在1874年的选举中，尤里西斯·辛普森·格兰特失去了对众议院的控制，众议院转而为民主党人所控制，印第安纳州的迈克尔·克劳福德·克尔则取代了詹姆斯·吉莱斯皮·布莱恩成为众议院议长。1876年，迈克尔·克劳福德·克尔去世，宾夕法尼亚州的塞缪尔·杰克逊·兰德尔继任众议院议长之位，历经了两届国会。其中，在他经历的第二届国会，也就是美国第四十六届国会，他的党派民主党也控制了参议院。在一些重要的事务上，参议院、众议院和总统之间很难达成一致意见。在经费问题上，他们同样难以达成一致。1880年选举过后，所有的共和党人都与詹姆斯·吉莱斯皮·布莱恩的夫人有同样的感触。她写道：“你们意识到了吗？众议院在共和党的控制下，而参议院在票数持平时，也会将决定性的一票交给共和党的副总统。可见，赢得胜利并站在强者一方的人占尽优势！”

迈克尔·克劳福德·克尔

塞缪尔·杰克逊·兰德尔

约瑟夫·沃伦·凯弗

新一届的国会成立之后，塞缪尔·杰克逊·兰德尔不再是议长，转而成了少数派的领袖。俄亥俄州的约瑟夫·沃伦·凯弗接替了议长之位，拥有大多数共和党人的支持。在参议院，詹姆斯·吉莱斯皮·布莱恩夫人的预言全部应验，切斯特·艾伦·阿瑟意料之外地成为总统，却使参议院失去了副总统。随后，参议院由两个独立人士控制。“从美国最高法院走到政界”的大卫·戴维斯法官虽然当选为民主党监选员，却与共和党投票一致。弗吉尼亚州的威廉·马洪是爱尔兰人也是前邦联成员，自称“重新调整者”，与政府投票一致。这两人使通过国会执行党派政策成为可能。

1881年国会会议结束不久，切斯特·艾伦·阿瑟总统对内阁进行重组，允许詹姆斯·艾伯拉姆·加菲尔德的支持者辞职，并让自己坚定派的支持者继任。新任国务卿弗雷德里克·西奥多·弗里林海森接手了詹姆斯·吉莱斯皮·布莱恩的政策，但执行不力。他继承了詹姆斯·吉莱斯皮·布莱恩修建美洲运河的宏伟蓝图，并尽力扩大美国在欧洲的影响力，还安排詹姆斯·拉塞尔·洛威尔在英国为爱尔兰裔美国人的利益奔波——对地方自治的强烈愿望让他们陷入了与英国警方的纠葛之中。他没有采用南美政策，取消了泛美会议发出的邀请，也没有插手智利战争。尽管詹姆斯·吉莱斯皮·布莱恩对此表示抗议，认为此举使美国蒙羞，但并没有起到作用。

切斯特·艾伦·阿瑟总统听取了坚定派的建议，共和党其他派别开始担忧切斯特·艾伦·阿瑟总统领导的政府是一届分肥者的政府。切斯特·艾伦·阿瑟总统总统发出的第一份咨文减轻了他们的担忧，因为这份咨文是针对差强人意的文官制度以及管理官员开除与任命的考绩制度的。切斯特·艾伦·阿瑟总统承诺将以超过改革者要求的力度实施改革措施。1883年1月，他签署了关于文官制度改革的法案。

切斯特·艾伦·阿瑟宣誓就职

切斯特·艾伦·阿瑟与詹姆斯·艾伯拉姆·加菲尔德总统的内阁成员

在四届政府中，利用公职达到党派目的的行为都被两党中的独立人士视作丑闻。19世纪70年代，一连串背叛人民信任的官员名单曝光，改革者们意识到政府的无能与分肥制已经威胁到整个美国的命运。1880年，在共和党代表大会上，一个代表在对一条关于文官制度的政治纲领条款投票表决时，愤怒地大声说道：“总统阁下，得克萨斯州受够了这种文官制度……我们并不是为民主党提供官职的……如果可以，赢得这场较量之后，我们要将这些职位给那些有资格接受它们的人。现在我们到底在做什么？”改革者们已逐渐习惯“实用”政治的倡导者以沉默或直言不讳的方式做出的抵抗。

美国文官的历史可以分为以下三个时期：1829年之前、1829年到1865年以及1865年到1883年。在第一个时期，文官通常被当作永久官员来对待，很少有文官因为党派原因被开除，正如托马斯·杰斐逊曾发出的悲叹：“除极少数人去世外，没有人会辞职。”官职的授予往往基于一个人过去所做的贡献，没有人会觉得开除一个官员需要经过新任总统的许可。

1880年的共和党代表大会，代表们抵达芝加哥

1829年，安德鲁·杰克逊总统实施了一项新举措。在他当选后，美国爆发政治革命。在这场革命中，他的支持者们认为美国共和党已经开始走向腐败。将在任者从其职位上赶走是一个关乎信仰与承诺的问题。垂涎这些职位的爱国者们蜂拥而至。安德鲁·杰克逊总统的顾问们，包括来自纽约州和宾夕法尼亚州的顾问在内，已经了解为未来的公共事业保留职务之道。民主党提倡职务轮流制，并且已经开始实施，但很容易妥协于“战利品属于胜利者”的坚持。

安德鲁·杰克逊

安德鲁·杰克逊总统之后的每一任总统都利用职位达到党派目的，极少有人会在理论层面提出反对意见。当时的美国政府还比较简单，这样的习惯还没有造成太大的破坏。分肥制没有进入陆军和海军部门，因为这两个部门的大部分职位都有较高的技术要求。在其他部门，绝大部分官员都是没有什么从政经验的文人。他们的职务很容易就被同他们一样缺乏经验的人所替代，所以经常会有一些熟悉业务的职员留下来指导新职员入职。通常，各部门在总统会见国会成员之前就已经投入他们原有的工作中了。

在利用官职方面，林肯总统与他的继任者们并没有什么不同。他准许政府成员大换血，但实际上当时这一工作已经完成。为了排除政府部门中的南方人，他不得不大范围地任命新官员。在他手中，任免权成了联邦政府一个额外的有力武器，激励着国会的领袖们，同时打击了堕落者。1864年的选举中，联邦党执掌政府所有部门，有望在接下来的四年中完成对公职的彻底控制。直到林肯总统去世，一位田纳西州的民主党人才得以进入白宫。

从理论上来说，有关文官制度改革的讨论始于1865年左右，当时，参议院认识到出于党派考虑而开除公职带来的恶果。安德鲁·约翰逊总统想要利用战利品达到自己的目的，因而反对国会中共和党激进派的主张。改革者们曾一度保持着这种不公正的惯例。共和党开始做出临时的职位变动。1866年，文官制度委员会成立。在执政早期，尤里西斯·辛普森·格兰特总统宣布继续将官职作为战利品分配出去。

1871年，国会拨款二万五千美元用于文官制度改革试验。尤里西斯·辛普森·格兰特总统把这一任务交给了新制度改革的领袖乔治·威廉·科尔蒂斯。文官制度委员会与美国当时的政治主流相左。后来的事件表明，在关键情况下，尤里西斯·辛普森·格兰特总统并不支持它。所以，经过短时间的试验之后，国会放弃了这个委员会。要求改革的声音有增无减，1872年，得到了独立人士，也就是共和党自由派的支持。此后，这些人威胁到了共和党的团结。卡尔·克里斯汀·舒尔茨、埃德温·劳伦斯·戈德金和乔治·威廉·科尔蒂斯是共和党自由派公认的领袖。1872年和1876年，他们力劝两大政党对文官制度改革做出基本承诺并写进政治纲领。拉瑟福德·伯查德·海斯总统的内政部长卡尔·克里斯汀·舒尔茨实现了他们的部分理想。1881年，共和党自由派已经是一个公认的组织了，拥有明确且高效的无党派原则，一个鲜有政客否认但也不支持的原则。

乔治·威廉·科尔蒂斯

1881年，公众开始关注文官制度改革问题。詹姆斯·艾伯拉姆·加菲尔德总统和罗斯科·康克林之间的矛盾不仅引发了对总统和参议院任免权问题的讨论，也引发了对利用公职谋求政治机器[1]支持的讨论。如果邮政部门的官员们有足够的经验和能力，在星标路线的调查中被揭发的欺诈行为可能根本不会发生。詹姆斯·艾伯拉姆·加菲尔德总统遭到求官失意者的暗杀，进一步说明了改革的必要性。而这段时期发生的事件共同助推了《文官制度法案》的通过，比支持者们预想的还要早。

1881年，切斯特·艾伦·阿瑟总统建议对文官制度进行改革。经历了1882年秋季的选举之后，在1882年到1883年间，共和党召开会议开启了文官制度改革的立法进程。多尔曼·布里奇曼·伊顿是其中的一位改革领袖，也是美国文官制度委员会的首任主席。他起草了文官制度改革的法案，国会对此并无异议。痛恨改革的人也清楚，一味地反对并不是明智的做法。1883年，一个只包含三个委员的委员会成立了，主要负责文官职务分级，并制订相关规定，进行一系列的审查工作。从政治中脱离出来的文官职务经过分级之后，从1884年的一万三千七百八十个职位增加到1896年的八万七千零四十四个，1911年，增加到二十二万七千六百五十七个。这个数字在每届总统任期的最后增长得最为迅速，因为即将离任的总统们把他们曾经担任过的职务也加了进来。很多反对者也对文官制度改革提出了建设性意见。

切斯特·艾伦·阿瑟总统在促成和执行《文官制度法案》方面做得比改革者们预期的还要好。他依法对星标路线案进行审判，甚至在涉及他坚定派支持者时也能保持公正。

1882年，在切斯特·艾伦·阿瑟总统的支持下，国会对关税进行改革。这一年，无论是共和党还是民主党都没能得到明确的关税管理权。实际上，大多数共和党人对目前的关税制度基本满意，但多数民主党人却主张修订关税和关税纳入财政收入。上一次总体修订关税制度已经是十八年前的事。那时起，一些无法预料的情况逐渐出现，这一趋势意味着美国需要再次调整关税了，一部分公民的利益也将因此受到影响。1865年到1875年期间，通过财政重建，美国保护性关税的实际税率得到了提高，超过了支持者的预期。

总统任上的切斯特·艾伦·阿瑟

1865年，美国财政收入达到了三亿二千二百万美元，主要来自关税和国内税收，远远超过了财政部在和平时期的需要。这两种税收之间存在关联：国内税收增长必然导致关税增长，以免美国制造业承担太大的压力。美国一贯主张保护本国贸易，也从未停止寻找特殊利益的脚步，但战时税收的主要目的还是增加财政收入。(www.xing528.com)

国会希望减轻赋税以缓和紧张形势，却发现每次减轻关税都会刺激与之利益相关的制造商们，每次减轻国内税收则会得到公众的欢迎。本着最小阻力原则，1870年，大多数国内税都被取消，仅剩关税仍居高不下，比贸易保护者的要求还高。大部分的关税税率一直保持与国内收入税持平。但后者被取消无意间形成了一种贸易保护。这是意料之外的，但仍然在可接受的范围之内。关税政策的一些具体条款依据特别法进行了修订。1872年，美国关税稳步下降了百分之十。在1873年的恐慌中，美国财政收入减少，国会为此担忧。1875年，减少的百分之十又涨了回来。1882年，美国的税率基本保持在1865年的水平。意外得到保护的行业为此庆幸。经营者们不曾想过税收的总体下降竟带来这样的好处。

19世纪70年代，美国断断续续进行着关税制度改革，但因为很少有人能依据原则保护关税，所以改革并没能影响到整个社会。关税问题不是一个政治议题。为了对抗共和党和那些与政治圈鲜有交集的理论家与经济学家，部分民主党人对关税政策持反对态度。1868年后，美国开始出现自由贸易组织。其目的并不是形成真正的自由贸易，而是减轻贸易保护以及建立合理的税率。埃德温·劳伦斯·戈德金、卡尔·克里斯汀·舒尔茨、来自耶鲁大学的威廉·格雷厄姆·萨姆纳、大卫·艾姆斯·威尔斯和亨利·德马雷斯特·劳埃德到处宣传将关税纳入财政收入的理论。1875年，大卫·艾姆斯·威尔斯就“自由贸易的信条”在《亚特兰大月刊》上撰文，确信自己找到了1876年的议题。在接下来的两届选举中，没有任何一个政党提到这一议题。1880年，关税问题只是为难温菲尔德·斯科特·汉考克的手段，就连詹姆斯·艾伯拉姆·加菲尔德总统的就职演讲也未曾提及关税问题。

政治漫画：温菲尔德·斯科特·汉考克在1880年的关税问题上损害了北方工人的利益，这也成了政敌故意刁难他的手段

1882年到1883年，关税制度修订的方向与财政收入和支出息息相关。随着新繁荣时期的到来，美国财政收入的增长超过了国会的支出。1879年，美国出现少量财政盈余。1880年，美国财政盈余达六千八百万美元；1881年，达到一亿零一百万美元；1882年，达到一亿四千五百万美元；1883年，达到一亿三千二百万美元。财政盈余必然导致浪费现象的出现，也扰乱了通货秩序。如果财政盈余留在国库，数百万美元将从流通中退出，从而引起通货紧缩；如果用来购买或偿还债券，因为债券归银行所有，则会造成国家银行通货紧缩。如果没有新的用途出现，这些盈余就无用武之地。于是，要求增加津贴的声音越来越多，公共工程也毫无理由地大量增加。

公共工程投入上的浪费现象使切斯特·艾伦·阿瑟总统开始宣传减少税收的必要性。每年都会有关于《河流与港口法案》项目的支出。1870年，这一支出达到三百九十万美元，1880年，则高达八百九十万美元。1882年，因为贪婪的政客相互勾结，该法案的相关支出竟高达一千八百万美元。切斯特·艾伦·阿瑟总统指责《河流与港口法案》不合理且不合宪法，1882年8月，他否决了该法案，但他的否决并没有起作用。1882年11月，共和党失去了对众议院的控制，它的失败被认为是对切斯特·艾伦·阿瑟总统行为的无罪辩护。马萨诸塞州和宾夕法尼亚州选出了民主党州长，而在纽约州、康涅狄格州、新泽西州和印第安纳州，评论家们纷纷预测共和党是否就此走向灭亡。有一点可以确定，即因为控制权分流，政党议案不可能在下一届国会中通过。这一点激励着共和党尽可能去实施这些法案。1883年初，《文官制度法案》获得通过，就在同一天，众议院开始考虑新的关税政策问题。

1881年，切斯特·艾伦·阿瑟总统极力主张降低税收和修订关税制度。1882年5月，国会成立专门委员会针对需要做出的变动展开调研。在1882年的整个夏天，该委员会都在开会讨论此事。委员们来到美国东部的各个制造业中心，广泛听取制造商的意见。为严谨起见，该委员会既包括了解羊养殖户与羊毛制品制造商需求的委员以及熟悉钢铁业和糖业的委员，也包含懂得行政管理的专家。反对者们却认为该委员会一开始就是以贸易保护为出发点。该委员会早就认识到美国改革和降低关税的必要，认为美国迫切需要坚持贸易保护的基本思想。1882年12月，它将计划书递交众议院审议，要求通过相关法案将关税税率降低至少百分之二十。在此基础上，1883年1月16日，筹款委员会提出法案，进入辩论程序，一直持续到1883年2月20日。后来，参议院通过另一项相关法案，导致众议院废除该法案。

在此之前，《参议院法案》就以《国内税收法案》修订案的形式递交参议院。1883年2月20日，在来自罗德岛州的参议员纳尔逊·威尔玛斯·奥尔德里奇的领导下，该法案获得通过，一周后递交众议院审议。会上，新法案取代了《参议院法案》。两院匆忙做出决定以保证在1883年3月3日得到切斯特·艾伦·阿瑟总统的签字确认。

纳尔逊·威尔玛斯·奥尔德里奇

1883年，关税政策没能满足改革的需要。关于关税政策的辩论则显示出关税政策构建的困境。针对贸易保护政策的理论问题，国会分成了两个不同的阵营，两党之中都有激进贸易保护主义者和主张关税纳入财政收入的人。主张关税纳入财政收入的一方让事情变得更复杂，因为税率的每次变动都可能影响财政部的声誉。另外，出于经济与财政的迫切需要，负责游说议员的制造商团体不厌其烦地对议员们施加影响，以满足对其所在行业有利的税率需要。很少有国会议员能在利益面前做到绝对的不偏不倚，公平公正地制订关税制度的改革方案。很多人甚至对促进本地收益的欲望完全不加掩饰。1882年，无论是共和党还是民主党都没有获得关税的决定权，但当法案变成法律进程中，共和党领袖们明显很乐意投票支持所有能令他们得到贸易保护的法案。减少税收的愿望破灭，而反对方的改革提案希望更加渺茫。《国家》评论道：“万花筒变得只有一根头发丝儿那么细了，色彩的变换也很少，但组成它的部分还是那么多。”美国的关税修订至始至终都是对公众信任的刻意背叛。一位民主党领袖愤怒地说道：“（关税政策）这根轴花了大量时间建立，废除对纸牌征收的国内税，超出《圣经》要求征收百分之二十的税是关税政策为自己加冕粉饰的最后一块宝石。”

在整个关税政策的辩论过程中，贸易保护主义者的理由最充分。他们声称自己改革关税的目的是为了保护劳工的利益。欧洲的贫民劳工待遇不断下降的情况被反复拿来与美国劳工待遇上升的状况对比。美国社会首次关注到这个需要安抚的阶级。

南北战争之前的劳工问题主要集中在征集足够的劳工以应对因西部大量自由土地而引起的竞争。当时，劳工组织和罢工事件在公众眼中并不是正常的社会现象。19世纪60年代，在钢铁、纺织以及其他机器生产领域，制造业的发展将越来越多的工人联系在一起。因为拥有共同的利益，工人群体作为一个阶级出现在美国社会。在19世纪70年代的大萧条时期，店铺纷纷倒闭、工人工资不断下降，罢工事件一触即发。1877年左右的罢工事件极大地震惊了美国社会。社会并没有引导劳工们罢工，劳工领袖也不知道如何把握罢工的度。如果罢工失去了度，就不可能留住公众的同情心，也不可能获得胜利。对劳工组织的反感情绪席卷了全美国，威胁到了劳工运动。

在众多劳工组织中，劳工骑士团最不受欢迎。1869年成立的劳工骑士团是一个行业联盟性质的秘密组织，拥有来自各个行业的劳工成员。工人一旦被解雇，几乎都会进入一个秘密组织寻求庇护，使公众感到困惑与恐惧。1882年，“莫利·马奎尔社”的过激行为败坏了所有劳工组织的名声。在团长沃克曼·鲍德利的带领下，劳工骑士团在整个组织中开展了一场公开的、积极的、针对劳动与监督法的学习活动。1881年成立、1886年接受重组的美国劳工联合会给此项工作提供了援助，并与劳工骑士团一起说服公众认可他们的工会主义原则。

劳工骑士团团长沃克曼·鲍德利

为应对社会上出现的种种纷乱，州立劳动部门如雨后春笋般出现。1868年，美国社会广泛采纳针对联邦雇员的八小时工作制。1884年，美国内政部增添了劳工委员一职。切斯特·艾伦·阿瑟总统原本主张让沃克曼·鲍德利担任这一职位，但后来却选择了在政治宣传中并不活跃的经济学家卡罗尔·戴维森·赖特。在他的带领下，美国劳动部的重要性与日俱增，劳动部的报告成了美国劳工问题的数据来源，1903年，劳动部顺利并入美国商业与劳工部。

美国劳工联合会的徽标

被沃克曼·鲍德利称为“不满大军”的工人们要求接受教育和立法保护。1882年左右，他们开始将注意力转移到阶级斗争上来。初到美国的农民工因为遭受了克扣工资的不公待遇，不久就开始有了阶级意识。在远西区，劳工反对势力极为恶劣，那里的外来者主要是华人。太平洋沿岸各州的华人比美国人更加节俭和勤勉。19世纪80年代，他们初饱受蹂躏，在美国许多地区都遭遇过暴力袭击。1880年，一封伪造信让詹姆斯·艾伯拉姆·加菲尔德总统的威信大打折扣，仅仅因为信的内容显示他欢迎更多的华人来美国。尽管1880年美国曾立下条约保证平等对待华人，但美国国会迫于当时对华人施加迫害的美国人众多，不得不对他们提出的《排华法》做出回应。切斯特·艾伦·阿瑟总统否决了第一个排华的法案，却接受了第二个言辞没有那么激烈的法案。此后，美国的劳动力就基本都来自移民了。

在欧洲受到压迫的人来美国寻找机会，这一观念在美国根深蒂固。移民们在美国受到欢迎与同化。1864年，国会专门成立相关部门以鼓励移民来美国，并保证他们的安全。移民的涌入总是在繁荣的年份增加，在萧条时期减少。1878年之后，美国每年的移民人口不断刷新记录。西部的铁路公司乐意让移民使用他们的土地，而制造商们也欢迎他们到制造厂工作。移民人口总数从1879年的十七万七千增长到了1882年的七十八万八千，创造了19世纪美国移民人口之最。这些初来乍到的移民吸引了美国新闻界的关注，同时让城市各慈善机构意识到自己的责任所在，各个工会也意识到要争取移民成为会员。几乎所有的移民都是生产者，而且大多数都是身强力壮的年轻人。美国的移民中来自英国的人数最多，其中爱尔兰人大多定居在美国东部城市。其次是德国人，主要定居于芝加哥、圣路易斯。斯堪的纳维亚人则大多在美国西北部地区的麦田里劳作。

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关于《排华法案》的政治漫画：一名华人被禁止进入“自由金门”。告示上写着“中国佬不得入内”

在劳工对投票权的呼吁下，1882年，国会为监督移民行为并且驱逐不受欢迎的移民做出相关规定。1885年，国会宣布禁止熟练合同工移民。当时的劳工运动通常比较势利，仅仅为熟练工提供保护，却忽视了一般工人的待遇。

当时，各州还未出台关于工厂、雇主责任或是保护如妇女儿童等弱势群体的法律，劳工与移民团体在某种程度上拓宽了经济立法领域。劳工与移民团体也使美国政治局势复杂化。南北战争时期，德国人与斯堪的纳维亚人支持联邦，据说是从比他们先到美国的同胞那里吸收了共和党的纲领与信仰。爱尔兰人则基本都是民主党。他们中唯一的共和党领袖是詹姆斯·吉莱斯皮·布莱恩，拥有一大批爱尔兰裔支持者。他与加利福尼亚州的爱尔兰裔领袖丹尼斯·卡尼结有深交。作为美国国务卿，詹姆斯·吉莱斯皮·布莱恩维护了那些呼吁地方自治的爱尔兰裔美国人的利益。他有几个天主教徒的直系亲属。坚持修建美洲运河的主张为他争取了很多有仇视英国倾向的支持者。

1876年和1880年的选举结果显示，这个时期两党几乎势均力敌，以至于任何轻微的受欢迎倾向或是意外事件都有可能在选举中起到决定性作用。1884年，加入美国国籍的外国人突然变得重要起来，所有候选人都想要争取他们的支持。竞选活动不可能以旧的议题来开展，但文官制度改革、关税政策或是劳工问题之中哪一个会成为新议题仍未可知。

[1]19世纪后期，美国许多城市中盛行的一种准政治组织，由老板或一小群人控制，负责为候选人筹措竞选经费和征集选票，一旦当选便以政府职位、公共资源的分配奖赏追随者。