农村经济发展的金融供给主体问题及优化

随着我国农村经济的快速发展，涌现出越来越多的农村经济金融需求主体，农村经济发展组织的经济实力也越发强大，对金融的需求由基本的贷款需求扩展到投资、理财、保险等各个方面。面对农村地区多方面的金融需求，农村金融供给主体也应该扩展自己的业务范围，吸收不同类型的金融供给主体，如保险、证券、期货等进入农村金融市场。但我国在很长一段时期内都是以银行业作为主要的金融供给主体，使得农村地区的客户在金融需求产生时，一般都是选择从银行贷款的方式。所以，在面对农村经济发展的金融需求时，信用贷款得到了来自政府、宏观调控部门、金融监管部门和社会阶层的重点关注，在农村金融体系建设中，主要是针对银行类金融机构的改革，对于保险、证券、期货等非银行类金融机构并没有投入太多的注意力。从我国农村金融体系的整体框架上看，会发现我国农村金融体系的水平不高，仍然处于农村金融体系的基础阶段，只有摆脱以银行信用贷款服务为主的局面，才有可能进入金融体系的下一个阶段。

1996年8月，国务院发布了《关于农村金融体制改革的决定》，开始全面实施农村金融体制改革。此后，农村金融尤其是涉农金融机构实现了跨越式发展，初步形成了以农村信用合作社为主体、以农业发展银行为依托、以农村金融机构为纽带、以邮政储蓄银行和国有商业银行为补充的金融网络，确立了商业性金融、政策性金融和合作性金融群雄逐鹿的竞争格局。

1997年，农业银行与农村信用合作社的脱离工作基本完成，农业银行开始进入真正国有商业银行化的时期。《关于农村金融体制改革的决定》的出台，标志着中国农村信用合作社重新走上了独立发展之路。1997年，农业发展银行增设了地、县级基层机构。1998年以后，农业发展银行的业务不直接涉及农业、农户，其主要任务是承担国家规定的政策性金融业务并代理财政性支农资金的拨付。1999年1月，国务院发布了取缔全国的农村合作基金会的文件。2007年8月，《关于进一步做好面向“三农”服务工作的决定》提出进一步深化农村金融体制改革，增加农村金融机构。2005年1月，《中共中央　国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》要求继续深化农村信用合作社改革，增加各地区网点规模，为农业发展提供可用资金，满足农业生产、农户消费的需要。2006年12月，中国银监会发布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，鼓励开办乡镇银行，鼓励其他商业银行在农村开设网点。为了更加适应农村经济的较快发展和对资金的需求，2007年3月20日，中国邮政储蓄银行成立，并可以全面办理商业银行业务。至此，农业银行、政策性银行、中国邮政储蓄银行和农村合作金融机构将联合起来，全面开展农村业务合作，进一步加大资金支农力度，提高农村金融服务的覆盖面和满意度。2008年10月公布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提到：允许农村小型金融组织从金融机构融入资金，允许有条件的农民专业合作社开展信用合作。2011年10月，财政部、国家税务总局联合下发《关于延长农村金融机构营业税政策执行期限的通知》，规定对农村信用合作社、村镇银行、农村资金互助社、农村合作银行和农村商业银行的金融保险业收入按3%的税率征收营业税政策的执行期限延长至2015年12月31日。

然而，在银行类金融机构体系之内，政策性金融、商业性金融、合作性金融、农村金融机构以及民间融资各类主体各自的功能没有得到充分发挥，市场定位模糊，相互之间缺乏沟通协作，未建立必要的合作互补机制。因此，尽管农村市场上具有融资功能的各类金融机构在形式上存在，但由于这些主体的发展程度不同，金融供给能力不同，农村经济发展主体的多层面融资需求仍然难以满足。

（一）政策性金融供给过少

中国农业发展银行是为农村经济发展提供政策性金融服务的一家政策性银行，在筹集借贷资金时将其中一部分划分为农业政策性资金，主要是在客户有农业政策性金融业务需求时向其发放贷款，在某些农业相关的商业性金融业务得到批准后也可以发放贷款，还可以代拨财政性的支持农业发展的资金，供应农业和农村经济的发展。但是，在中国农业发展银行支持农村经济发展的过程中，扶持农业和农村经济发展的要求过高，其资金实力却没有达到理想的程度，想要完成扶持农业和农村经济发展的目标有相当大的难度。具体情况如下。

1.对农村经济发展的贷款范围较小

农业发展银行业务范围进行过多次调整。1998年，为了保证粮棉油的收购工作，农业发展银行剥离了原来承办的农业综合开发、农村扶贫，以及粮棉油企业附营业务等贷款业务，专司粮棉油收购信贷业务。2004年以来，其经营范围逐步扩大，扶持对象囊括了各种所有制的粮棉油购销企业，增加了农业科技信贷、农业综合开发、农业生产资料贷款、农村基础设施建设等业务。但它目前仍然是以粮棉油的收购信贷为主要业务，仍未摆脱“粮食银行”的形象，对农村经济发展贷款所提供的信贷服务规模较小，与农村经济发展的农业产值、农产品商贸流通及加工总产值极不相称。

2.政策性金融的资金来源不稳定

（1）政策性金融的资金没有稳定的保障。政策性金融的资金有多个供应渠道，如财政拨款、向中央银行借款、在市场上融资等。虽然供应渠道多元化，但由于我国还没有出台保障农业政策性金融来源的相关法律法规，政策性金融资金的来源依然不能被认为是很稳定的。

（2）行政干预下的融资方式难以持续。我国农业发展银行成立时由财政拨付资本金，此后主要是通过向中央银行借款和向商业性金融机构发行金融债券的方式筹集信贷资金。随着粮棉油流通领域的放开，农业发展银行向中国人民银行再贷款业务逐渐萎缩，债券融资成为信贷资金的主要来源渠道。由于金融债券是在人民银行向商业性金融机构下达派购计划的行政干预下实施的，并不是纯粹的市场化融资方式，因此，这种靠行政干预的“所谓”市场化融资方式难以持续。

（3）资产负债业务期限设置不合适。由于农产品的生长周期有长有短，农村基础设施建设又不完备，所以农业政策性贷款大都要超过1年的时间才能满足周转的需要，然而目前已经发行的金融债券的期限不是过长就是过短，与农业生产周期不相符合。期限的错误设置，使农业发展银行对资产负债的管理变得更加困难，使资金的供给和需求的不平衡状况更加严峻。

3.政策性金融运行效率低

发达国家政策性金融采取商业化运作模式，政策性金融的高效率与市场化的运作密不可分，反映出政策性金融的公共性、政策性、非营利性，与政策金融以市场化原则运行并不矛盾。我国农业政策性金融制度的缺陷，导致政策性金融运行中缺少控制成本、提高资金运行效率的市场化经营意识，经营管理能力较低，风险控制不到位，造成大量不良资产聚集，经营效益较差。政策性金融的低效运行势必会削弱对农村经济发展的有效支持。

（二）商业性金融积极性不高

国有商业性金融机构有一种要脱离农民、农村的趋势。一方面，商业银行的资金从农业性质转变为非农业性质。国有商业银行的基层网点吸纳了数目较大的农村储蓄资金，却不愿将资金投放到农业领域，而是更偏向于投放到其他领域、其他行业和经济状况较佳的城镇。这是因为向农村地区提供的金融服务一般风险比较大、成本比较高。国有商业银行无法提高对农村金融的热情，更希望能够扩大经营范围，提高收益，因此，对能达到该目的的行业环境与地区投放了更多的资金。这就导致投放到农业相关的贷款金额不多，缩减了农村可利用的生产资金，对农村经济合作组织的金融支持就会不足。另一方面，金融服务网点布局有脱离农村、远离农民的倾向。近年来，国有商业银行逐步撤并收缩县域及以下营业网点，并统一上收贷款权限，导致农村地区金融机构数量锐减，农村经济发展的贷款渠道明显减少。邮政储蓄银行“虹吸效应”严重。邮政储蓄银行是我国农村金融服务体系的重要组成部分，通过遍布农村的邮政储蓄网点，吸收了大量的农村存款，产生了严重的“虹吸效应”。实行新增资金自助运用政策后，“虹吸效应”有所减弱。2006年，邮政储蓄银行开办质押贷款业务；2007年，邮政储蓄银行正式推出小额贷款业务。质押贷款业务和小额贷款业务的推出，结束了长期以来“只存不贷”的局面，以批发资金的形式向国家农业重点项目提供资金支持，使农村资金通过邮政储蓄渠道的外流得到了一定程度的缓解，但回流效果仍不明显。

很长一段时期内，农村资金都在大量地向农村以外的地区流失，并且数额一年比一年多。县级以下（包括县级）的金融机构在贷款方面增加速度较慢，远远不及存款的增加速度。农村资金向外流失的现象在不同地区的轻重程度也是不同的，其中，中部地区的资金流失程度是最严重的。

（三）合作性金融承担的压力太大

包括农村商业银行、农村信用合作社在内的合作金融，作为农村经济发展的一种特殊形式，其本身既是农村经济发展组织的一种形式，又是目前我国农村最主要的信贷资金供给者。本节将从供给角度分析合作性金融对社员及其他农村经济发展的支持问题。

1.合作属性弱化

我国农村信用合作社改革可分为两个阶段：第一阶段是以恢复合作金融性质为目标的改革；第二阶段是以信用社生存问题为目标的改革。第一阶段的改革最后并没有成功。2003年，开启了农村信用合作社的新一轮改革。这次改革的目的是解决农村信用合作社一直以来存在的问题，方向是将经营方式转变为市场化竞争模式，向所有社会大众吸收资本扩充股份，最终处理掉了不良资产，扩充了机构的信贷资本，营利的能力有所提升，将经营模式基本上转变为了自负盈亏的商业化模式。但是农业信用合作社在合作的属性上更显弱化，不再一心为社员提供服务，反而倾向于追求经营利润。

2.政治属性弱化

以恢复合作金融性质为目标的农村信用合作社改革之前，政府部门对农村信用合作社的干预较多，农村信用合作社不得不承办部分农业政策性业务。政府部门对农村信用合作社高级管理人员的任命、改革方案及战略部署的制订都要进行干预，农村信用合作社实际上带有官办金融色彩。农村信用合作社处于外部政府干涉与内部人社员控制并存状态。改革后，农村信用合作社实现了股权结构多样化、投资主体多元化，商业化经营动机增强；在追求利润最大化的商业股和代表政治利益的资格股并存的股权结构中，占有较大比重权益的投资者将享有话语权和决策权；农村信用合作社的政治化属性趋于弱化，服务社员、支持“三农”经济发展等政治约束难以抵挡“追求利润”的商业化冲动。

3.信贷资金不足，融资成本高

（1）农村信用合作社通过向大众吸纳存款，向中国人民银行申请支农再贷款获取资金，这些资金将被用于发放贷款。由于农村地区建设支付结算设施的速度缓慢，农村金融市场上的竞争相当激烈，国有商业银行、邮政储蓄银行等农村金融机构参与瓜分农村的存款市场，使得农村信用合作社在存款市场上所占比重持续降低，可以吸纳的社会资金变少，农村信用合作社向农村经济合作组织提供的贷款金额也就不多。(https://www.xing528.com)

（2）农村信用合作社的融资成本较高，为保证其商业利润的取得，客观的约束了贷款利率的浮动区间。农村信用合作社的趋利化信贷供给与农村经济发展的信贷需求承受能力不匹配，更加削弱了农村信用合作社对农村经济发展的支持力度。上述问题的存在制约着农村信用合作社的持续健康发展，农村信用合作社难以胜任支农主力军的重任。

4.金融机构服务能力有限

2004年我国农村金融改革以来，村镇银行、小额贷款公司、农民资金互助社等一批金融机构为农村金融领域注入了新的活力。但农村金融机构在快速发展的过程也暴露出一些问题。

（1）存款来源有限。一方面，从社外吸纳的存款数额不多。以农民资金互助社为例，由于互助社是一个新成立的农村金融机构，没有完全向社会大众展示出自己的经营能力，社会大众也不了解农民资金互助社的法律手续是否完整，因此没有太多人愿意将资金存入互助社中，吸收到的资金就不多。另一方面，从社员中吸收的存款也不多。社员加入合作组织，大都是为了能更加容易获得贷款，持有的资金必定有限，能够存入互助社的存款也就不多。

（2）向商业银行贷款困难。为解决农村资金互助社融资难的问题，银监会出台《农村资金互助社管理暂行规定》，明确资金互助社可以向其他金融机构融资事宜，但由于缺少可以指导其具体操作执行的程序化文件，资金互助社在向商业银行融资的过程中，往往无法可依、无章可循，在实际操作过程中，有关手续难以落实到位，抵押放款环节难以开展，融资难的现状严重制约了农村金融机构的业务发展。

（3）市场准入受到众多限制。农村金融机构和业务在进入农村金融市场时受到诸多限制。政府严格审核机构设立、变更、终止的手续，程序非常繁杂，工作效率不高；此外，现行的监管体制严格限制某些金融机构的业务范围，从而限制了农村金融机构的发展速度。

此外，盲目求大的商业化运营动机诱发农村金融机构的违规行为，也给农村金融市场带来了风险隐患。新兴农村金融机构自身的健康可持续发展问题尚未解决，其对我国农村经济发展的信贷供给能力必然有限。

（四）民间金融的社会风险较大

民间金融有各种不同的表现形式，比如金融合会、各种基金会和各种协会等。改革开放以后，商品经济的发展提高了人民的生活水平，为了维持生活质量，人们进行了各种劳动，衍生出大量的融资需求。由于农村地区正规金融机构无法满足这些需求，人们将目光投向了非正规的民间金融机构，尤其是在长三角、珠三角等经济比较发达的地区，有更强烈的金融需求，民间金融机构比较活跃，发展的状态比较迅猛。

福建龙岩天成集团董事长黄水木“卷款十亿出逃”事件仍在持续发酵。据多位债权人介绍，近年来，黄水木长期以2～5分的利息，向商会会员、同乡、朋友等借款。2014年以来，因资金链出现紧张，黄水木开始转移资产，并于2015年5月出逃境外。目前，登记债权人达200余人，金额近10亿元。

吴英在2006年4月成立本色控股集团有限公司前，即以每万元每日35元、40元、50元不等的高息或每季度分红30%、60%、80%的高投资回报率，从俞亚素、唐雅琴、夏瑶琴、徐玉兰等人处集资达1400余万元。从2005年5月至2007年2月，吴英以投资、借款、资金周转等为名，先后从林卫平、杨卫陵、杨卫江等11人处非法集资人民币77339.5万元，用于偿还本金、支付高额利息、购买房产与汽车、个人消费等，合计集资诈骗达77339.5万元，没有归还的达38426.5万元。

1.内部治理结构混乱

我国大多数的民间金融机构在内部管理上都存在一定的问题，专业管理阶层比较缺乏，内部管理机制不完善，相关的风险控制部门没有设置，缺少专业的财务团队，人事管理混乱，还没有形成必要的规章制度，所以发展不是很健全，运作情况也不具备较强的稳定性。

2.商业化投机特点日益明显

合会成立的初衷是作为一种纯粹的民间互助合作组织，合会组织内部社员的借贷成本一般是较低利息，甚至无息。然而随着农村经济的不断发展，农村资金供求矛盾的不断深化，民间金融组织在巨大商业利益的驱动下，投机炒作色彩日益浓重。在江浙等民间金融活跃的地区，“标会”“抬会”等组织数量大增，民间资本的借贷利率扶摇直上，然而过度投机的背后蕴含着巨大的信用风险，高息融入、高利贷出现的投机活动难以为继，资金链的断裂引发社会性“倒会”事件，成千上万的投资人血本无归，造成了极其恶劣的社会影响。

3.参与者的经济权益不能得到法律保护

一开始，农村合作基金会是将农民的入股资金转变为信贷资金，发展壮大后，开始从社会吸纳闲散资金，基金会将服务的重心慢慢从参与者转向社会大众。由于参与者在入股时基本没有签订完整的协议，其个人利益仅依靠民间习俗和道德来约束，得不到法律上的保障，一旦基金会违背约定，损害了个人的利益，参与者是很难从基金会获得赔偿的，寻求法律援助也无用。

在民间金融带来的一系列不良社会反响下，民间金融受到了政府和社会各界的高度关注。2005年5月25日，中国人民银行发布《2004年中国区域金融运行报告》，明确指出“要正确认识民间融资的补充作用”，这被普遍看作是中国人民银行首次对流行于中国农村的民间借贷的正面的积极的评价。民间融资规范化和民间资本市场准入的工作在2005年开始有所突破。2005年底，中国人民银行选择在山西平遥、贵州江口、四川广汉和陕西进行民间小额信贷的试点工作，试图引导民间金融的融资活动走向正轨，并将民间融资纳入金融监管机构的正式监管之下。但民间资本进入农村金融市场仍然受到诸多限制，无疑在很大程度上降低了民间资本参与农村金融的积极性。

（五）农业保险保障程度较低

政策性农业保险是一种新兴的金融业务，其保险范围比较狭窄，保障的额度也不高。《国务院关于保险业改革发展的若干意见》提出“研究制定支持政策，探索建立适合我国国情的农业保险发展模式，将农业保险作为支农方式的创新，纳入农业支持保护体系”。与银行业不同的是，政策性保险公司不提供贷款用于农业生产，却为农业的发展提供保障，间接地促进了农业的可持续发展，保障农民能不断增加收入，对农村金融的生态环境也有良好的改善作用。并且，政府也在通过政策性农业保险对农村的金融市场进行调节控制，对其稳健发展也起到积极有效的作用。

2012年，我国开展农业保险业务的保险公司已由试点初期的6家增至25家，适度竞争市场环境正逐步形成。2013年底，我国农业保险的承包面积达10亿亩，占全国播种面积的42%；提供风险保障突破1万亿元；实现保费收入306.6亿元，同比增长27.4%；受益农户3177万户；支付赔款208.6亿元，同比增长41%。在一些保险覆盖面高的地区，农业保险赔款为灾后恢复生产提供了重要资金来源。但政策性农业保险是一种新兴的金融业务，其保险范围比较狭窄，保障的额度也不高，对农村经济组织的发展无法起到很好的保障作用。

（六）农业担保体系建设不完善

2004年，《关于促进农民增加收入若干政策的意见》指出，相关部门要从农民和农村中小企业的实际情况出发，研究提出不同种类的担保形式，比如动产抵押、仓单质押、权益质押等。

鼓励政府出资的各类信用担保机构积极拓展符合农村特点的担保业务，有条件的地方可设立农村担保机构，鼓励现有商业性担保机构开展农村担保业务；近年来，动产等级公示系统的建设与运行，有力地推动了我国动产质押融资业务的开展，缓解了农村经济发展由缺乏担保物而导致的融资难问题。同时，一些地方政府相继探索成立了一批农业信用担保机构。这些信用担保机构在支持农村合作经济方面确实发挥了积极作用，但是由于规模较小，缺乏财政持续注资机制，这些信用担保机构的担保能力已不能满足快速发展的农村经济发展融资需求，抗风险能力普遍偏弱。事实上，目前我国大部分农村地区仍未建立起信用担保机构。缺乏必要的抵押担保仍然是当前制约农村信贷业务发展的主要障碍。