放宽农村金融机构准入政策：村镇银行和贷款公司蓬勃发展

从2003年开始进行金融机构改革之后，中国的农村金融市场正在一步步向外界开放。由于农村金融市场的多样性特征，在改革的进程中逐渐允许各类金融机构进入农村金融市场，促成了许多新型农村金融机构的成立，改变了过去农村金融市场中农村信用合作社一家独大的境况，逐渐形成了一种各类金融机构共同存在的农村金融机构体系。

（一）村镇银行、贷款公司

村镇银行是基于银监会提出的开放农村金融市场和消除“零金融机构乡镇”而设立的。自银监会2006年逐渐放宽农村地区银行业金融机构准入政策以来，截至2014年底，全国已经组建村镇银行1233家，其中批准开业1152家。2015年，我国已经组建村镇银行1311家。根据银监会最新统计数据，截至2016年5月底，我国村镇银行总数达到了1356家。统计显示：2007年我国村镇银行资产总额为7.3亿元，随着村镇银行数量的快速增长，2014年我国村镇银行资产总额达到7973亿元，2015年村镇银行资产总额为10015亿元。截至2014年底，我国村镇银行贷款余额为4862亿元，较上年同期增长1234亿元，较上年同期为5808亿元，存款余额增加1176亿元。2015年底，我国村镇银行贷款余额为5880亿元，存款余额为7480亿元。从存贷比（贷款/存款）情况来看（见表3-3），2015年行业整体存贷比为78.6%，超过监管部门规定的75%的上限，这说明大多数村镇银行的存贷比已经超过监管部门规定的上限。全国250多家银行业金融机构共发起设立939家新型农村金融机构，其中村镇银行876家，贷款公司14家。新型农村金融机构累计吸引各类资本571亿元，存款余额为3066亿元，各项贷款余额为2347亿元，其中小企业贷款余额为1121亿元，农民贷款余额为860亿元，两者合计占各项贷款余额的84.4%。

表3-3　2012—2015年我国村镇银行存贷款余额走势

在村镇银行的制度设计中，《村镇银行管理暂行规定》第25条明确规定，村镇银行的最大股东或者唯一股东必须是银行业金融机构，且该银行的持股比例不低于村镇银行股本总额的20%，除主发起银行外，其他单个投资主体及其关联方持股比例最高为10%。此项制度被称为“主发起银行制度”，这就决定了村镇银行的内部治理难以避免内部人控制制度。同时，村镇银行也面临如下困境，如社会认知度较低，资金来源单一。村镇银行属于新兴金融业态，成立时间短，社会认知度较低，同时由于机构网点少，导致村镇银行资金组织相对困难，资金压力较大；信息科技建设滞后，影响业务拓展；支农再贷款条件严格，作用难以发挥；受服务对象及自身规模制约，风险控制较难。村镇银行近九成贷款投向了农户和小微农村企业，而农业生产具有经营分散、受自然灾害影响大的特点，加之一些农民信用意识淡薄，贷款面临较大的风险；创新业务品种少，收入渠道单一。目前，村镇银行的业务以传统的存贷款业务为主，成本低、风险小、利润高的中间业务鲜有涉及，同时村镇银行的产品缺乏特色，与传统金融机构的产品基本同质化。创新能力弱、业务品种少导致了村镇银行营业收入几乎百分之百来自利差收入。如图3-2所示，村镇银行的数量增速减缓。村镇银行的发展也不平衡，如图3-3所示，山东、河南、江苏、浙江数量较多，主要存在于农业大省，农民对微型金融需求迫切，其次是经济发达省份，金融体系较为发达和完善。

图3-2　2007—2015年我国村镇银行数量走势

图3-3　2016年我国村镇银行数量分布情况

（二）农村资金互助社

农村资金互助社是指经过中国银监会批准，由乡镇级或行政村级的农民和农村小企业自愿入股组成，为社员提供存款、贷款、结算等金融业务的社区互助性银行业金融机构。农村资金互助社实行社员民主管理，以服务社员为宗旨，同时作为独立的企业法人，对由社员股金、积累及合法取得的其他资产所形成的法人财产依法享有占有、使用、收益和处分的权利，并以上述财产对债务承担责任。银监会制定了《农村资金互助社管理暂行规定》，对农村资金互助社做了详细规定。

农村资金互助社由于其独特的运行机制和扎根农村社区、农村社区的特点，一度被认为是最贴近农民需求的金融组织。其在农村生存和发展的优势体现在以下几方面。

（1）解决了信息不对称的问题。市场上买方和卖方之间各自掌握的信息不同，造成了信息不对称的问题。凡是信息不对称的交易，都会存在不公，包含道德风险。农村资金互助社的社员主要由本村农民组成。天然的血缘、地缘和人缘有效减少了信息不对称现象的存在，是维系中国传统小农社会人与人之间信任的重要纽带。村民之间比较熟悉，相互之间信息对称，资金互助社几乎可以零成本地充分掌握着贷款人的真实信息。

（2）降低了交易成本。交易成本是影响交易进行的主要因素。广大农民分散的、个性化的、小额零售的金融需求，与商业银行集中化的机构和管理不适应。农村资金互助社这种组织形式是建立在成员间的相互信任、合作精神以及互助社丰富的信息资源基础上，这就大大降低了交易成本。农村资金互助社能使外部交易内部化，其低廉的管理费用和微不足道的信息费用刚好适应农民分散的、多元化的融资需求。

（3）资产质量较好，鲜有不良贷款产生。农村资金互助社遵循农村民间借贷的机制和模式，产生于农村民间借贷的基础之上，其风险控制简约而且有效，由其发放的贷款一般都能按时收回本金和利息，违约事件的发生非常罕见，甚至是贷款人去世，贷款本息也能全部收回。

总体上看，中国农村资金互助社的发展呈现以下几个显著特征。

（1）社员规模及覆盖面不断扩大。2016年，互助社共吸收社员超过1000万户，吸收股金1000亿万元以上。截至2016年底，自2007年吉林梨树县百信农村资金互助社成立以来，农村资金互助社的覆盖面已经从最初试点的四川、青海、甘肃、内蒙古、湖北、吉林，扩大到了全国26个省份的农村地区。

（2）社员文化素质低。资金互助社从业人员中的主力是农村有影响力和号召力的农村基层干部，不管他们在资金互助社中担任何种职务，都是主要的管理者和决策人。但是由于中国的农民，特别是中西部地区的农民文化水平普遍较低，这些人员的素质与《农村资金互助社管理暂行规定》的要求相比有较大的差距。

农村资金互助社社员总体来说文化程度偏低，大部分是高中文化程度，有的甚至是小学文化程度。虽然资金互助社规模比较小，应对市场比较灵活，但是有风险发生的可能性。资金互助社是社员自己而不是外部聘请的专业人员进行管理，而农民受教育的程度普遍不高，他们了解的金融知识不多，更不是懂金融会管理的专业人才，导致其应对风险的能力较弱。这都极大地制约了农村资金互助社的发展。(www.xing528.com)

（3）注册资本规模小。《农村资金互助社管理暂行规定》对农村资金互助社注册资本的要求为：在乡（镇）设立的，注册资本不低于30万元人民币；在行政村设立的，注册资本不低于10万元人民币。

（三）小额贷款公司

2005年12月开始，在人民银行等部门的支持下，山西、四川、贵州、陕西和内蒙古五个试点省和自治区的地方政府或者当地人民银行分支机构的带动下，设立了7家小额贷款公司，如“日升隆”“晋源泰”“全力”等，开始了中国商业化、市场化的小额信贷市场发展。2008年5月，中国银监会和中国人民银行联合发布的《关于小额贷款公司试点的指导意见》（以下简称23号文件），将小额贷款公司试点推向全国。小额贷款公司的信贷资金来源主要是股东投入的资金，它既不是银行业机构，也不是一般的工商企业，因为它在经营过程中不允许吸收存款，但是被准予可以进行发放贷款的业务。按照金融管理部门的解释，小额贷款公司具有如下特征：小额贷款公司向民营资本开放；小额贷款公司坚持“只贷不存”；监管权责下放至省级地方政府。从2008年5月开始，小额贷款公司发展异常迅猛。截至2016年底，全国共有小额贷款公司8673家，从业人员10.89万人。近五成小贷公司分布在江苏、辽宁、河北、安徽、吉林、广东、内蒙古和四川，其占比分别是7.25%、6.45%、5.19%、5.13%、5.07%、5.07%、4.61%、3.93%。实收资本8233.9亿元；贷款余额9272.8亿元。全国31个省（自治区、直辖市）都已设立了小额贷款公司。小额贷款公司在引导民间资本支持方面发挥了积极作用。

与村镇银行相比，小额贷款公司的法人治理结构虽有所改善，但小额贷款公司试点中也存在许多制约其可持续发展的现实问题，具体表现在如下方面。

1.小额贷款公司试点监管体制的问题较大

（1）中央对小额贷款公司的试点监管较为忽视，地方政府对其监管的力度也不大。中央对各地的试点操作没有进行很明确的指导，使得实施过程中，没有完全遵照23号文件的规定行事，试点的情况很难真实准确地反馈给中央相关部门。地方政府在监管过程中，比较重视一开始各种资质的审核，对其经营过程的监管力度低，而且实施监管时，分配给多方监管，不能综合各方信息，致使监管的形式浮于表面，对违法违规的活动没有进行严厉打击。

（2）监管任务不明确。中国没有发布专门的法案来监管非金融机构的发放贷款业务，对小额贷款公司只贷不存的情况应该依照哪种政策来监管尚不明确。

（3）地方政府履行小额贷款公司监管职能存在法律上的障碍。地方政府依据23号文件对小额贷款公司的准入实施行政许可，对小额贷款公司的违规违法行为进行行政处罚，不符合《行政许可法》和《行政处罚法》规定。

2.资金来源渠道太过狭窄

狭窄的资金来源渠道限制了其经营规模的扩大，发展能力得不到提升。虽然部分小额贷款公司以增加资本扩充股金和向其他金融机构拆借的方式补充部分营运资金，但所占比例很低且需要严格的限制条件。

3.小额贷款公司的营利能力不高

之所以会出现这种情况，有下面两方面的原因。

（1）和其他金融机构相比较，小额贷款公司的劣势比较明显，如业务范围狭窄，金融产品单一，服务的对象也是无法从其他金融机构获得贷款的客户。

（2）小额贷款公司经营成本比较高。小额贷款公司在税收上是被当作一般工商企业对待的。小额贷款公司的营利方式单一，营业额也比较小，较高的税收给其带来了比较重的负担，对公司的可持续发展产生了较大的阻碍。

4.小额贷款公司面临的经营管理风险较大

（1）其主要服务对象——农业具备弱质性，中小企业抵押担保品不足，经营管理不确定。

（2）小额贷款公司的规模较小，资金实力较弱，使其存在较大的流动性风险隐患。

（3）大部分小额贷款公司法人治理结构十分不健全、内控机制不完善、风险识别可防控技术比较落后，加之从业人员的整体素质偏低，使其经营管理风险比较大。

5.国家对小额贷款公司的支持力度不足

小额贷款公司虽然经营的是金融方面的业务，但是其法律地位始终没有得到监管机构的认可，其经营范围、获取信贷资金的源头以及比例都被严格地限制在一定的范围内，还享受不到其他农村金融机构能够享受的税收上的优惠。