南南合作基金构建与运行模式的思考

南南合作，即发展中国家之间的经济技术合作，得名于大部分发展中国家位于南半球或北半球的南部，已成为双边、区域和全球合作三个层面促进可持续发展不可或缺的重要组成部分，被认为是发展中国家摆脱发达国家控制，谋求独立发展的有效的途径。

由我国主导设立的“南南合作基金”预计会在2015年年底COP21（联合国气候变化框架公约第21次缔约方大会）上正式启动。目前，中国作为“南南合作基金”的倡议者和发起方，也是唯一明确提出注资的国家，承诺自2015年起，每年注资1.4亿元人民币，其他发展中国家尚处于观望状态。南南合作基金的启动势必受到多方关注，基金未来能否通过规范化管理构建良好声誉？能否通过有效运作谋求目标效用最大化？等均会成为吸引更多渠道支持和资金持续注入的重要因素，关系到基金未来的可持续运营。因此南南合作基金的方案设计尤为关键，本文将重点探讨南南合作基金的构建与运行模式，以期为该领域的研究和实践提供参考。

一、南南合作基金产生的客观背景

（一）气候变化之下发展中国家更加脆弱

大量权威机构发布的研究报告均指出气候变化是全人类面临的共同挑战，将引发诸多无法预知的风险，发展中国家由于客观地理位置、基础设施不完备、技术装备落后、资金人力资源匮乏等因素防范抵御自然灾害的能力弱，对气候变化更为敏感，是不利气候变化的主要受害者。

以政府间气候变化专门委员会（IPCC）第五次评估第二工作组报告《气候变化2014：影响、适应和脆弱性》为例，报告明确指出：“气候变化已经对全球自然和人类系统包括11种领域和9个区域（各大洲、两极地区和岛屿）都产生了广泛而深远的影响。人类系统对气候变化风险，尤其是对极端气候，有着明显脆弱性和暴露度。未来气候变化将对自然和人类社会造成8种关键风险。气候变化增温幅度的提高将加剧自然和人类系统广泛的、严重的和不可逆影响的风险。”报告中提及的气候变化的风险主要来自脆弱性、暴露度以及危害，气候变化所引致损失的主要承担者为生活在沿海低洼区域和小岛发展中国家或其他小岛屿、城市和农村较贫困人群以及牧民等，而这些人群正是最没有能力抵御风险的人。因此，提升气候变化应对能力对于发展中国家的重要性不言而喻，而成功的关键来源于资金和技术的支持。

（二）发展中国家面临巨额的资金缺口

全球大约有70个国家，包括大多数最不发达国家和小岛屿发展中国家，还没有或没有足够的气候服务，而且缺乏应对气候变化的基础设施。本文以2013年发展中国家的经济总量29.4万亿美元（IMF，2014）以及中国2014年的GDP总量63.6463万亿元人民币（国家统计局，2014）为基准，与各研究机构提供的缺口数据进行比较（如表1所示）。

从表1可知，发展中国家面临巨大的气候融资缺口，中国也不例外。除此以外，所有发展中国还需要应对经济减速、贫富差距、环境污染等诸多挑战。尽管南北合作框架起到了一定的作用，但作用毕竟十分有限且不稳定。

表1　发展中国家气候融资缺口占GDP比例

资料来源：笔者根据相关机构公布的公开数据整理计算。

（三）发展中国家需要密切合作

1992年通过的《联合国气候变化框架公约》（后文简称《公约》）明确了发达国家和发展中国家“共同但有区别的责任”，奠定了国际社会在解决全球气候变化问题方面进行国际合作的基本框架。根据《公约》规定，“发达国家缔约方率先应对气候变化及其不利影响”，承担从资金、技术、能力建设等方面支持发展中国家的义务。但直到目前，所有涉及资金和技术转让的相关谈判均十分艰难，收效甚微甚至劳而无功。以绿色气候基金（Green Climate Fund，GCF）为例，在2009年哥本哈根会议形成的协议中，发达国家承诺2010—2012年提供300亿美元快速启动资金，建立绿色气候基金，并在2020年之前实现每年1000亿美元的注资目标，用来支持发展中国家应对气候变化的行动；GCF在2011年德班会议正式启动；但直到2014年年底的利马会议，GCF的筹资才突破100亿美元，离2020年前每年1000亿美元的规模依然相去甚远，后续资金也处于无法确定的状态；GCF的筹资谈判将继续成为2015年年底巴黎COP21讨论的焦点之一。因此，寄希望于依靠发达国家提供大量资金和技术具有极大的不确定性且可能遥遥无期。

巨大的资金缺口，既说明气候融资需求的紧迫性，也表明气候弹性发展下存在着同样巨大的贸易与投资空间（王遥等，2014）。因此，发展中国家需要采取务实合作的态度，积极谋划尽力填补上述庞大的资金缺口，充分扩大资金的来源渠道并进行有效的配置和利用，深入合作、优势互补、经验共享，在互利共赢的准则下迎接挑战，在推动整体应对气候能力的提升的同时，把握可持续发展和低碳经济转型的有利时机。

二、我国设立南南合作基金的历程和动因

（一）我国十分重视南南合作并恪守准则

在过去60年中，我国为南南合作树立了典范，是万隆精神的首倡者和坚定的维护者，我国倡导和奉行的“和平共处五项原则”显示了强大的生命力，在促进亚非拉国家合作和维护世界和平方面发挥了巨大作用。我国在对外援助中恪守周恩来总理1964年年初在访问加纳共和国时发表的《中国政府对外经济技术援助的八项原则》，如“尽量减少受援国的负担”，“对外提供的任何一种技术援助，都要保证受援国人员充分掌握这种技术”，“帮助受援国逐步走上自力更生，经济上独立发展的道路”等，是发展中国家的可靠朋友和真诚伙伴。^[2]

相互尊重、平等相待、重信守诺、互利共赢是我国对外援助的基本原则。同为发展中国家，我国更能深刻体会“独立”、“发展”的重要内涵，在对外援助时比西方国家更加注重“平等”、“互相尊重”、“互利共赢”等核心价值理念，在赢得盛赞的同时积累了丰富的经验。我国对外援助基于南南合作框架，坚持不附带任何政治条件，不干涉受援国内政，充分尊重受援国自主选择发展道路和模式的权利。

（二）气候援助已成为我国对外援助的新亮点

国务院新闻办公室发布的《中国的对外援助白皮书（2014）》显示，2010年至2012年间我国南南合作中对发展中国家的气候援助主要包括：援建项目（清洁能源、环境保护、防涝抗旱、水资源利用、森林可持续发展、水土保持、气象信息服务等领域）、提供物资（包括风能和太阳能发电及照明设备、太阳能移动电源、沼气设备、垃圾车、排水灌溉设施、节能灯和节能空调等）和开展能力建设（包括举办150期环境保护和应对气候变化培训班等）三方面。^[3]

另一项统计则给出了不同的时间区间，即2011—2015年，中国中央财政累计安排4亿元人民币开展气候变化南南合作，通过节能和可再生能源利用产品的赠送、能力建设培训等方式帮助有关发展中国家提高应对气候变化的能力。^[4]

由此可见，我国在气候方面所给予的援助是全方位的，不仅提供物资、资金的支持，还坚持贯彻“授人以鱼不如授人以渔”的理念，传授中国在应对气候变化方面的经验和技术，发挥了更为深远的功效。

（三）南南合作基金的构想与实现进程

我国创建南南合作基金的设想可追溯到2011年，自当年开始，我国政府启动了为期3年的气候变化合作项目，累计投入2.7亿元人民币（约合4400万美元）支持和帮助最不发达国家、小岛屿国家和非洲国家等应对气候变化。2013年我国开始在公开场合提议设立气候变化南南合作基金；并在随后召开的联合国气候峰会（2014年9月）和联合国气候大会（2014年12月）上正式宣布，中国将主导建立南南合作基金以大力推进气候变化南南合作，承诺单方面投入的规模从2015年之前的7000万元提高到现如今的1.4亿元人民币，并提出基金成立后将通过市场机制进行管理；此外，还将额外提供600万美元以支持联合国秘书长推动应对气候变化南南合作。

南南合作基金是我国政府出于长期化和机制化的考虑，将南南合作资金转变为可以长期规范运作的基金，同时通过搭建平台吸引有意愿的国家、多边机构以及私营部门的积极参与，带动气候资金在全球绿色低碳领域的投入，推动发展中国家实现绿色、低碳和可持续发展。南南合作基金预计在COP21上启动运行，研究者普遍认为这一行动将成为检验中国气候领导力和影响力的试金石。

三、南南合作基金构建的关键因素分析

（一）资金来源渠道多元化

1.理论框架

联合国气候变化融资高级顾问团（UN AGF）将气候资金的来源分为四大类：公共赠款和优惠贷款、发展银行类型拨款、广义碳市场整体融资以及私人资本融资；并对国际气候融资主要渠道的可靠性进行评估，结论详见表2：

表2　国际气候融资主要渠道的可靠性评估(www.xing528.com)

资料来源：王遥、刘倩：《2012中国气候融资报告：气候资金流研究》，经济科学出版社2013年版，第1～2页。

UN AGF（2010）认为融资渠道取舍背后蕴藏的政治博弈不可忽视，发达国家出于减少公共开支的考虑，更加倾向于私人融资渠道，普遍认为碳市场和私人资金应成为主要的融资手段；考虑到援助资金的稳定性，发展中国家始终主张以公共融资为主，而不应依赖易受经济形势影响的碳市场的收入。自金融危机以来，发达国家公共债务普遍恶化，上述分歧更加尖锐。联合国在《气候变化框架公约》中也强调应对气候变化的资金应该以公共来源为主，并辅以私人/其他来源获取的资金。参考表2的评估结论，南南合作基金在筹资过程中一方面要追求多元化，积极吸纳各种渠道的资金；另一方面也需要充分考虑各类资金的可靠性和稳定性的程度，充分掌握以推测各年资金规模的可能波动，合理有序地安排资金使用，进行科学且具有前瞻性的资金管理及运用。

2.实践分析

根据CPI（2014）的统计数据，2013年全球气候资金总量大约3310亿美元，其中公共部门贡献1370亿美元，私人领域的投资为1930亿美元。可见，私人领域的投资（包括项目开发商、企业和生产方、家庭、商业金融机构、机构投资者和私募基金、创业投资以及基础设施基金）是全球气候融资的重要来源，其中项目开发商（包括能源机构、独立的电力企业、大规模可再生能源项目的开发企业等）所占比重最高，达到气候融资总量的46%（880亿美元）。机构投资者（包括养老基金、保险公司、基金会和捐赠等）对可再生能源企业的投资在私人气候融资所占比例不到1%，合计15亿美元，比2012年的4亿美元有所上升，但相对于其710亿美元的资产规模而言，并未发挥应有的作用。金融机构2013年投资210亿美元（占私人领域投资的11%），私募基金、创业投资以及基础设施基金合计投资16亿美元（占私人领域投资的1%），比2012年增长4亿美元。公共部门（国内财政资金、发达国家公共资金）在2013年提供的资金主要用于低成本贷款、适应性补偿基金、股权投资、支持政策发展和技术革新的气候融资领域，其中发展性金融机构（Development Financial Institute，DFIs）的贡献巨大。总体而言，2013年全球气候融资总额、公共部门资金、私人部门投资相比2011、2012年，均有不同程度的下降。尽管存在如太阳能、风电技术进步引发的成本下降节约了资金投入这样的积极因素，但就其规模和需求之间的巨大缺口充分警示了全球气候融资乏力。

综合理论和实践两个视角，南南合作基金的主要资金来源依次可能为：发展中国家政府拨款、各层次的发展性金融机构低息贷款、双边和多边的国际机构援助与低息贷款、私人部门的项目开发商的股权投资、发达国家赠款、慈善赠款等。

此外，有消息称联合国绿色气候基金会正考虑建立门户通过众筹的模式筹集资金，将个人投资者的资金用于资助发展中国家企业实施的低排放环保项目，并指出资金对项目的影响远不及支持者数量对项目产生的影响。^[5]南南合作基金也可以考虑设立门户进行众筹，调动公众对气候变化的关注和支持，聚沙成塔，扩大影响，成为资金筹措的补充渠道。

（二）管理方式市场化

秦海波等（2015）的研究认为美国、德国和日本（发达国家中提供气候援助最多的三个国家）的气候援助的相关经验，对中国的气候援外和南南气候合作具有重要的借鉴意义。例如在资金使用方面，美德日气候援助十分注重吸引和支持企业与非政府组织（Non-Governmental Organization，NGO）等民间机构的参与，包括：加快通过气候融资出口信贷等措施吸引私营企业参与气候援助与合作，抢占全球绿色低碳发展和气候技术市场；重视对本国以及受援国NGO的支持，促进气候援助的多元化操作和使用。

我国政府曾多次在公开场合表示南南合作基金未来将进行市场化运营。基金进行市场化运作的关键是参与各方能够获得充分信息，机构运作的透明度高，如要求基金的组织架构、决策过程以及援助项目等相关信息能够及时充分的公开，并在其官方网站上及时发布信息，让外界可以通过该网站充分掌握基金的基本信息和即时动态。此外，南南合作基金在管理时可吸引非公共机构的参与，避免公共机构在资金管理过程中可能产生的低效和对私人资本的挤出，如上述美德日在进行气候援助时引入企业和NGO参与融资、投资、合作等过程提升效率和活力。

（三）效率评估完善化

我国政府虽然在南南合作方面具有丰富的经验，但对气候相关援助资金使用效率的评价还需要不断完善。目前官方开发援助（Official Development Assistance，简称ODA）的效率评价准则相对比较成熟，可为我国提供参考。

按照经济合作与发展组织发展援助委员会（OECD-DAC）的定义，ODA即发达国家政府为发展中国家提供的，用于经济发展和提高人民生活的，赠与水平25%以上的赠款或贷款。自1960年以来，通过国际双边和多边机构对发展中国家和最不发达国家进行援助，主要包括国家间ODA和多边国际组织ODA两种，《巴黎发展援助宣言》和《釜山宣言》中为主要共识准则。《巴黎发展援助宣言》在2005年ODA第二次高级别会议上达成，提出了援助效率“五原则”^[6]；2011年通过的《釜山原则》则更进一步，强调国际援助的政策应当从关注“援助有效性”到关注“发展有效性”，明确将援助的有效性原则与国际气候融资联系起来，将气候融资作为发展援助的优先领域，即“要持续地支持国家气候变化政策和规划，并将其作为发展中国家总体发展方案的内在组成部分，保证这些政策与规划在适当的领域获得资助和执行，并且在发展中国家的体系内得到透明的监管。”

中央财经大学气候与能源金融研究中心（2015）指出以结果为导向的效率评估框架的设计存在诸多现实障碍：一是气候融资效率还未有公认的定义和框架；二是由于影响因素繁多、区域差异和指标难以量化等因素，导致此框架具有针对性，而可测量可跟踪的指标体系的建立会十分困难。尽管如此南南合作基金还是应该构建效率标准和评估框架，以更好地跟踪评判资金的运作情况，包括就决策程序、项目周期以及效果、执行效率、项目的可持续性等方面，保证资金运作的规范、合理。

四、南南合作基金运作模式的辨析

（一）资金使用：援助或投资？

南南合作基金的资金是全部用于无偿捐赠或是进行一定比例的投资？如果两者兼具，如何设计比例？根据项目具体情况或者资金来源进行划分？上述问题值得深入思考。

本文认为两者兼具更为可行，基于资金的来源和规模尚不明确，仅依靠政府资金注入极为有限，倘若资金使用为单用途，即仅用于无偿捐赠发展中国家将难以吸引多元化资金进入。吸纳私人领域资金是未来扩大南南合作基金的必然选择，而私人资金进入气候变化领域需要“有利可图”。首先，南南合作基金在进行援助之时本身就为私人企业提供了大量的机会，如企业可向基金出售风能、太阳能发电及照明设备、排水灌溉设施、节能灯和节能空调等相关设备，政府同样可以通过一定的税收减免或其他优惠政策提高其物资供给的积极性，受援国政府可通过政府采购、降低关税等方式对企业进行鼓励。其次，南南合作基金可以考虑进行一定的“绿色投资”，如项目采取辛迪加方式，纳入包括私人资本在内的多元渠道资金共同投资，共担风险，私人资本可获得一定比例的回报或是其他间接回报，南南合作基金可以将剩余回报纳入再援助或投资中。

（二）基金运作：自营或委托？

所有基金在运作时均会遇到管理费用占比问题，占比的高低将反映基金管理能力和整体运作的效率。南南合作基金专业性强，涉及国家多且差异大，覆盖领域广泛且资金规模有望不断攀升，管理的难度较高。如果单纯依靠自身构建人才团队进行所有的事务性工作，可能会造成高成本和效率低的问题。因此本文建议基金与其他机构加强合作，委托专业机构进行调查、项目评估、资金管理和后期评估等具体事务和细节工作。基金的主体人力资源团队主要进行项目选择和评审，具体事务协调和监督，信息汇总和分析等统筹和决策性工作。

各层面的发展性金融机构（DFIs）将有望成为南南合作基金最重要的合作伙伴。首先，大多数DFIs与政府关系密切，政府是其股东、资金资助者，并下达投资任务。根据CPI（2014）的相关统计，在公共部门融资部分，2013年DFIs在资金方面为气候资金贡献了1260亿美元，与2012年的1210亿美元基本持平；国家级、多边和双边DFIs资金占比分别为55%（690亿美元）、34%和11%。其次，DFIs可发挥桥梁作用，募集、管理和配置部分公共资源，协助南南合作基金的运作，如充当援助国和被援助国的中介人和任务执行人、评估资金申请者和管理执行相关项目、调配援助资金去往紧迫需要的地方等。此外，DFIs通过对国家和国际投资提供了一系列的金融工具，分担了一部分目前私营保险公司和投资方还无法覆盖的风险，在撬动私人投资方面能够起到重要作用。

五、小结

南南合作基金的启动将是继我国发起设立亚洲基础设施投资银行、金砖国家开发银行和推进“一带一路”之后又一积极参与架构全球新治理结构的重要举措。作为发展中国家崛起的最典型的代表，我国正扮演开启全球化4.0时代的重要角色，以积极的姿态挑战难以从根本上优化和进化的全球化3.0时代，为新常态下的全球化注入新动力，推动发展中国家经济的可持续发展。

【注释】

[1]基金项目：碳排放交易湖北省协同创新中心课题“中国绿色气候基金的筹建、功能与模式研究”（编号：15YZTB05）和教育部人文社科基金项目“全球经济困局下我国主权财富基金的投资战略研究”（批准号：12YJC790238）的阶段性成果。本文为笔者在主权财富基金相关研究的基础上对南南合作基金的思考。

[2]王灵桂.新华网评：中国树立“南南合作”的典范[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/comments/2015-04/25/c_1115084928.htm./2015-4-25.

[3]中国的对外援助白皮书（2014）[EB/OL].http：//www.ecdc.net.cn/news/detail.aspx？ClassID＝8＆ContentID＝3304./2015-7-10.

[4]中国将加快启动南南合作基金[EB/OL].http：//news.163.com/15/0618/23/ASE9RKG900014JB6.html./2015-6-18.

[5]Anton Root.联合国绿色气候基金拟加入众筹平台[EB/OL].http：//www.weiyangx.com/121791.html./2015-8-8.

[6]即：一是自主性原则（Ownership），即受援助国须自行制定发展战略，改进体制和惩罚腐败，承担发展责任；二是联系原则（Alignment），即援助须与受援助国的发展战略相关联，优先考虑受援助国发展的重点领域；三是协调原则（Harmonization），即援助国之间应协调其援助计划和行动以避免重复和资源浪费；四是重成果原则（Management for Result），即受援国和援助国都应重视对援助实效和成果的衡量与管理；五是相互问责制原则（Mutual Accountability），即受援国和援助国都应对其国民、政府负责，对发展成果负责。