农村集体建设用地的法律思考及优化方法

揭明张勇敏

【摘要】土地是农村、农业、农民的基本经济、社会载体，具有资源和资产的双重属性。在我国，集体土地产权制度建设还不尽完善，集体非农建设用地流转在法律上还不完备，但实践中，对集体土地产权的流转、权能的实现、维护农民合法权益的呼声越来越高。事实上，受各种因素的影响，目前农耕集体非农建设用地使用权私下、变相转让大量存在，不仅严重损害了国家、集体利益，导致了土地利用的混乱，影响了土地市场的正常秩序，而且造成了土地产权关系不清，交易的不安全，给农村的稳定带来了隐患。因此，通过农村集体土地制度的改革，明晰集体土地产权、允许非农建设用地流转，以体现农民的土地权利，保障农民的土地收益，是真正调动农民多种经营的积极性，推动社会主义新农村建设的最佳政策选择。

【关键词】农村建设用地流转法律思考

按现行法律规定，集体土地所有权分离出来的土地使用权分为农地承包土地使用权和农村建设用地使用权，两者最主要的区别是前者用于农作物种植，后者用于非农业建设。对于农村承包土地集体土地使用权，2003年国家颁布了《农村土地承包法》，对其流转作出了规定。农村集体非农建设用地使用权是指民事主体以非农业建设使用为目的，依法对集体土地享有的使用权。该项权利强调土地使用的目的为非农业建设，权利客体为集体所有土地，使用的主体可分为公民、法人、个体工商户等任意民事主体。现阶段，由于集体土地所有权的存在，农村集体建设用地也有其固有的特性：（1）用于非农业建设目的；（2）取得集体建设用地使用权，不影响集体土地所有权的存在。乡（镇）企业或农村居民依法获得集体土地使用权后，其土地所有权仍归集体经济组织享有。因此，乡（镇）企业在撤消、停办等终止时，以及农村居民住房倒塌、拆除、不再使用时，集体土地所有权人有权利无条件收回其建设用地使用权。同时，按照国家土地使用制度改革的进程，一旦农村集体土地实行宅基地有偿使用制度，集体土地所有权人依法享有基于集体土地有偿使用所产生的收益。

目前，农村集体建设用地使用权，按照用地目的可分为宅基地使用权、经营性建设用地使用权和非经营性建设用地使用权。三种土地使用权分别以不同的程序取得，并按各自的规则进行使用。

宅基地使用权是农村居民为修建住宅而使用集体土地的用地使用权。农村居民取得宅基地必须符合以下条件：（1）农村居民住宅建设，应当符合乡（镇）建设规划，并遵守节约用地原则，尽可能地使用原宅基地和村内空闲地。对出卖、出租住房后再申请宅基地的，一律不予批准。（2）农村居民住宅建设用地，不得超过省级人民政府规定的标准。（3）农村居民住宅建设用地，应当先向农村集体经济组织或村民委员会或村民大会提出用地申请，经村民代表大会或村民大会讨论通过后，报人民政府批准。使用原宅基地、村内空闲地或其他土地的，由乡级人民政府批准。经依法批准后，获农村集体建设用地使用权。

经营性建设用地使用权是指乡（镇）企业单位或个人因经营需要而获得的土地使用权。其取得应当遵守以下程序：（1）乡（镇）企业单位或个人因经营需要使用集体土地，应当持有县级以上地方人民政府批准的设计任务书或其他批准文件，向县级人民政府土地管理部门提出申请。（2）乡村建设用地，应当按照乡（镇）村建设规划进行，而乡（镇）村建设规划，只有经过县级人民政府批准，才具法律效力。（3）乡（镇）企业建设使用集体土地的，应当按照省级人民政府的规定，对集体土地所有者给予适当补偿，并妥善安置农民的生产和生活。

非经营性建设用地使用权，是指乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用集体土地而依法获得的土地使用权。该类土地取得的程序和规则是：应当经乡级人民政府土地管理部门审核后，向县级以上人民政府土地管理部门提出申请。县级人民政府土地管理部门在收到申请后，应及时进行用地实体条件的审查。经审查符合用地条件的，再按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上人民政府批准。现行法律对农村集体非农建设用地使用权流转作出了明确的限制性的规定。《土地管理法》第43条规定："任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”《土地管理法》第63条规定：'：农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”中发［97）11号文件对此也作了相应规定：“除了国家征用外，集体土地使用权不得出让，不得用于经营性房地产开发，也不得转让、出租用于非农业建设。”“集体土地使用权……因本集体以外的单位或个人以土地入股等形式兴办企业，或向集体以外的单位或个人转让、出租、抵押附屈物，而发生土地使用权交易的，应依法严格审批，要注意保护农民的利益。”《物权法》第151条规定：“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。”可见，按现行法律规定，农村集体非农建设用地使用权原则上禁止作为交易客体流动，但在下列两种法定情形下，可以有条件地流转：一是集体经济组织内部成员使用本集体土地兴办企业或建房；二是乡镇集体企业因破产或兼并等情形致使土地使用权流转。

在现行法律体制下，集体建设用地所有权虽然采取了所有权与使用权相分离的运营模式，但是与国有土地使用权的运营模式相比，存在着法律调整上的不平等。首先，集体建设用地的土地使用权与国有土地使用权的法定内容不平等，前者不能享有普通用益物权的处分权能，只有在出资入股、联营等法定情况下才能转让使用权，原则上建设用地的使用权不能转让、出让、出租或抵押。其次，交易主体、范围很窄，只有破产或被兼并的企业才可以转移土地使用权，其他企业、个人以建设用地使用权作为客体的交易行为无效。集体土地使用权的法律规定，使这一市场处于相对封闭的状态，农村集体建设用地使用权长期不能合法地进入市场。但是，在城镇国有土地使用权完全市场化的条件下和城市化的快速发展城乡地域相接的自然环境下，只要存在土地级差地租，集体建设土地使用权必然要进入市场，谋取更多的利益。现行法律对集体土地流转设置的禁区较多，但是现实中改革始终在法律的灰色空间迂回推进，目前许多城市试图突破原有法律的限制，尝试新的集体非农建设用地流转机制，集体建设用地使用权以出让、转让、入股、联营、置换、出租抵押等形式自发流转的现象普遍存在，在数量和规模上不断扩大，形成了庞大的隐形市场。

根据国土资源部发布的《2005年中国国土资源公报》，全国耕地12208.27万公顷（18.31亿亩），与2004年相比，净减少36.16万公顷（542.4万亩），占全部耕地的0.3%。2005年新增建设用地43.2万公顷。其中，新增独立公矿（包括各类开发区、园区）建设用地15.11万公顷，新增城镇建设用地9.82万公顷，新增村庄建设用地6.66万公顷。另外，2004年底，全国城镇规划范围内共有闲置土地7.20万公顷（107.93万亩），空闲土地5.48万公顷（82.24万亩），批而未供的土地13.56万公顷（203.44万亩），三类土地的总量为26.24万公顷（393.61万亩），占城镇建设用地总量的7.8%。在新增土地中，虽然包含部分城市拆迁地而来的土地，但绝大多数占用的是农村集体土地，尽管法律禁止农村集体土地未经国家征用流转，但是私下的土地流转在农村已非常普遍。到2005年，沿海各大城市的企业使用集体土地的使用量，是企业使用国有土地使用量的10倍。根据广东国土资源部门的统计，珠江三角洲地区通过流转方式使用农村集体建设用地已占全部建设用地总量的50%，比如佛山市南海区工业用地15万亩，其中保留集体所有性质的有7.3万亩，几乎占了一半。对我市而言，国家下达1997年至2010年14年间的建设用地指标为12.66万亩，至2001年我市已基本用完。从2002年开始，主要通过重点建设项目追加规划指标，一般项目使用折抵指标来解决。据统计，近年来，我市每年建设用地均在8万亩以上，需征收农地约6万亩。

在《土地管理法》对集体土地使用权流转作出的限制已远不能适应经济发展需要的情况下，很多城市自发进行集体土地流转，但做法不一。有的地区还没有进行规范和管理，使这些流转处于放任自流的状态。在大量的土地流转案例中，一些企业利用变相破产、兼并等情形私下转让；一些集体企业经济组织急功近利，互相压价，廉价抛售集体土地；一些集体和农民非法将农用地转为建设用地进行流转。这一切都造成了集体建设用地的流失，冲击和扰乱了国有土地市场，对保护耕地和建立健康有序的土地市场极为不利。因此，各地对规范集体建设用地流转的要求越来越迫切，在目前尚无法律对农村集体建设用地流转作出规定的情况下，安徽、上海、广东、浙江、福建、深圳等很多省市进行了大胆探索和试点，并出台了系列集体建设用地使用权流转的管理办法，试图探索农村集体建设用地流转机制，实现规范有序管理。

1999年，经国土资源部批准，安徽省芜湖市成为集体建设用地使用权流转的第一个试点城市，出台了《芜湖市农民集体非农建设用地使用权流转管理办法》。2001年，国土资源部在芜湖试点的基础上，又增加了上海、深圳、杭州、苏州、安阳等城市作为集体建设用地使用权流转的试点。

苏州市1996年就出台了《苏州市农村集体存量建设用地暂行办法》，规定除城市规划区、县城所在地、省级以上经济技术开发区以外的集体非农业存量土地建设用地可以直接进入市场，进行有偿流转，并确定国有土地和农村集体所有土地实行“两种产权，统一市场，统一管理”的模式。

浙江省从1997年开始先后在湖州市和建德市开展了农村集体土地所有权流转的试点，取得了明显效果。接着有十几个市县颁布了农村集体土地建设用地流转暂行办法，几乎每个县市都制定了规范管理办法，实际操作中取得了很好效果，促进了土地集约利用和农村经济的发展。2001年浙江省国土资源厅颁发了《关于加强农村集体非农建设用地使用权流转管理办法的意见》，对集体建设用地使用权流转的基本原则、准许流转的基本条件、允许流转的主要方式、流转的基本程序、流转的土地收益分配与管理作了规定。

江苏省针对乡镇企业改组改造，于1998年制定了《乡镇村企业改革中集体土地使用权处置实施意见》，确定集体土地所有权主体，显化集体土地资产价值，允许集体土地所有权人将集体土地使用权以租赁、作价入股、联营等有偿方式处置给改制后的企业使用。

福建古田县自1998年以来，以房地一体化为集体建设用地流转的依据，坚持“补偿到位、使用者和所有者到位、收益到位、产权管理到位”的原则，从集体建设用地的转让、抵押、出租等方面进行了全方位的探索和实践。在古田经验的基础上，福建省出台了《关于农村集体非农建设用地流转试点工作意见》，制定鼓励符合土地利用总体规划用途和已合法使用的集体建设用地流转的政策措施，明确了有关管理和操作办法，形成固定文书格式，规范全省集体建设用地流转。

上海市从2000年开始，对高速公路等基础设施使用农民集体所有土地，试行农民集体土地使用权联营入股的办法。

2003年6月，为解决农村集体土地大量自发流转的问题，广东省政府下发了《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》，对集体建设用地流转的原则、条件、审批程序和收益分配等方面作出了原则性的规定。广东省试行农村集体建设用地的目的在于：一、逐步实现国有土地和农民集体土地“同地、同价、同权”，建立统一、开放、竞争、有序的土地市场；二、逐步实现农村集体建设用地使用权稳妥、规范、有序流转，促进农村集体经济发展，维护农民合法权益；三、盘活集体存量建设用地，增加建设用地的有效供给；四、深化土地改革，为完善现行国家法律法规提供有益探索。然而，由于现行法律法规对农村集体建设用地流转支撑力度不足，尤其是政府文件自身缺乏法律拘束力，实施，过程中遇到了一些问题。为此，2005年6月广东省又以政府规章的形式出台了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（以下简称《办法》）。这是国内第一个关于集体建设用地使用权流转的地方立法。该《办法》在2003年文件的基础上，对农村集体建设用地使用权流转的原则、条件、程序和收益分配等方面进行了细化和明确，同时在集体土地使用主体和抵押等方面突破了现行国家法律法规的规定。其创新性主要体现在以下三方面：一是全面扩大了农村集体建设用地使用主体的范围。按现行法律规定，非农村经济组织兴办企业使用集体建设用地，必须是农民集体经济组织以“入股、联营”等方式投入的。也就是说，非农经济组织办企业，是不能使用集体土地的。《办法》对集体建设用地使用主体和范围基本全面放开，所有工商企业，包括国有、集体、私营、外资及个体工商户，都可以成为集体建设用地使用主体，这就突破了国家法律法规对集体建设用地使用主体的严格限制。二是赋予集体建设用地使用权抵押功能。《担保法》规定，集体土地使用权不得单独抵押，这一规定从某种意义上取消了集体建设用地使用权物权的性质，也丧失了抵押融资的功能，从根本上限制了集体建设用地的流动性。《办法》的这一突破，对明晰集体建设用地使用权的法律性质和权能具有很大的探索意义。三是合理设置了政府及管理部门的职能。合理界定了土地所有者、土地使用者和行政管理者的角色、定位与职能，对深入实施依法行政作出了有益探索。

各地制定的集体建设用地相关政策和地方性立法，极大调动了管理者、使用者、经营者的积极性，拓宽了集体建设用地使用权的内涵和范围，支持和促进了地方经济的发展，盘活了存量建设用地，提高了土地的利用率，扩大了土地供应的渠道，缓解了经济发达地区土地供需矛盾，降低了土地使用的成本，抑制了耕地锐减的势头。通过土地有序流转和土地再流转增值，集体土地价格和土地价值逐步体现；显现了农民的土地权益，保障了农民的利益，有利于建立公开、公平、有序的土地市场。

我国实行国家所有和集体所有两种土地所有制，土地管理也存在两种性质的管理。《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地不得出让、转让或出租用于非农业建设。”即禁止集体土地使用权进行出让和转让等方式的市场化经营。制度设计的初衷是保护耕地和农民利益，但是如今的情况已有悖这个初衷。由于农村集体所有土地没有合法入市的渠道，现实中的“黑市”交易普遍存在，农村土地被非法侵占，农民利益得不到有效保障的现象日益严重。由于法律限制集体建设用地的供给对象并禁止集体建设用地的流转，农村集体土地必须经过征用为国有土地才能出让和转让。如果征用为国有土地后再出让，建设用地转让人会认为无利可图；如果将集体建设用地使用权直接转让，又违背法律的禁止性规定。所以实践中，集体建设用地使用权流转规避法律现象泛滥，有的相互串通，以联营、出租之名，行土地使用权转让之实；有的双方私下协议直接转让，不办理任何手续，逃避税收，以致假租真买、名为联营实为租赁、名为买房实为买地等隐形交易、低价转让的现象比较普遍，扰乱了国有土地市场的正常管理秩序。

目前我国法律对集体土地所有权的权利主体的规定是欠缺的。《宪法》第10条规定，农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有以夕卜，属于集体所有。《民法通则》和《土地管理法》也均规定了集体所有的土地为劳动群众组织的财产，属于劳动群众集体所有。依上述条款可见.集体土地所有权主体可以是“农业集体经济组织的农民集体”。而“农民集体”的形式是什么？法律并未明确。有人认为.农民集体是集合概念，除非推行全民公决式管理模式，在所有权行使问题上，它往往只是抽象的意义，很难成为实践层面的市场主体。“农民集体”的意思表示的欠缺，造成了集体土地所有权主体虚位。现在的“集体组织”由乡、村、村民三级集体组织，那么土地到底属于哪级集体所有？《土地管理法》规定：“农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或村民小组经营、管理；已属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农民集体经济组织经营、管理。”法律规定农村集体土地所有权主体的多元化，概念设定又模糊，“农民集体”是个抽象概念，没有明确的法人代表，农村集体组织的成员——农民，参与集体土地所有权行使权利的机会很少，这就导致了现实中乡村干部凭借其地位利用土地牟取私利、损害农民利益的现象屡见不鲜。(www.xing528.com)

现实中农村集体土地的改革一般有两种模式：一是保持农村土地集体所有权不变，允许集体土地使用权流转；另一种形式是集体土地国有化改造，即对集体建设用地流转一律征用为国有。但目前对征地行为法律规定的不完善使农民的利益同样受到损害。《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体土地进行征用。”可见，征用主体只能是国家，被征收的对象是集体所有的土地，征用目的是为公共利益。但是《土地管理法》对“公共利益”的内容和范围未作具体规定。同时，《土地管理法》又规定“任何单位和个人进行建设需要使用土地，必须依法申请国有土地。依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”这就意味着，不仅公共利益需要用地可以征用，而且单位和个人进行建设等非公共利益需要也可以实行公益性征地的政策，这样就将两类不同性质的用地行为（即公益性用地和经营性用地）纳入同一法律规范中。由此可见，法律虽然明确规定只有公益性用地才可由政府征用，但事实上公益性用地和经营性用地基本没有区分。随着市场经济的发展，原有的一些公益性项目也朝市场化方向转变，如水、电、通信、教育等部门都不同程度地出现了经营性项目。如果仍将其列入公益性事业，其所需要的土地仍采用征用的方式，显然不合理。我国现行的征用土地制度存在两大弊端：第一，利用政府权力去征地的范围过宽，征用行为过于随意；第二，征地后对失地农民的补偿费太低。在现阶段，对大多数农民来说，土地具有基本生产资料和基本生活保障两大功能，也就是说，农民失去土地后，给予农民的补偿必须能够替代这两大功能，否则就会造成大批农民失地又失业，这不仅严重侵害了农民的利益，而且还增加了社会不稳定因素。

根据有关统计资料显示，土地收益分配中，农民只得5%-10%，村一级得25%-30%，政府及部门得60%-70%，可见，农民的土地收益非常有限，加上乡镇企业、乡镇公益事业用地使用权的处分权相对集中于村干部手中，以致一些村干部滥用手中的权力，暗箱操作。在对转让的收益分配上，所有人、使用人片面地认为谁使用了土地谁就有权对土地收益，忽视了集体、农民的利益。

目前，农民集体土地使用权流转基本是自发的，其流转的价格基本上由双方协商确定，有的到土地管理部门办理了登记手续，大多数没有办理登记手续，即使是办理登记手续的，也是在双方签订流转协议后，才办理登记手续。在交易过程中，土地所有者往往只考虑了各种税费成本，没有科学的价格估算标准，交易价格、租金畸高畸低，很不规范。同时村政府为获取转让利益，转让人往往竞相压低价格，造成了集体建设用地的市场价普遍低于国有土地，影响了国有土地市场的正常秩序。

由于法律规定一户只能拥有一处宅基地，没有考虑村民在居住状况发生变化时宅基地应有的变动与调整，因而作为集体建设用地的宅基地转让面临着法律无力调整的窘境。一方面，因政策鼓励农民进城，吸引一部分农民进城买房，而原有宅基地又一时无法合理转让，造成“一户多宅”。另一方面，有的农民因继承房产、户口迁移、分户或为谋取非法暴利骗取批准等现象，也造成了“一户多宅”，同时，村民宅基地擅自改变用途的现象也比较突出。在集镇道路两侧，一些村民将宅基地改为商业经营场所，用于出租，而且并不办理用途变更手续，也不交纳土地租金，给农村集体建设用地的流转带来了很多问题。

现行禁止集体土地使用权市场化的政策产生于计划经济的背景下。从历史的角度来看，土地买卖完全自由化容易引起豪强兼并、社会动乱，因而被禁止。但是中国的土地没有私有化，中国的耕地用途受法律的保护，这是后来修改政策时忽略的重要国情。从社会发展的进程来看，农业社会并没有城市化和工业化的客观发展要求，在城市不能提供农村人口就业的条件下，通过集体土地市场化来保障农民的基本生活，是最佳选择。土地市场化要求打破目前城乡土地市场各自封闭的现状。近20年来，尽管我国在国有土地市场化方面进行了一系列的改革，但集体土地改革进展缓慢，因此，从严格意义上说，我国的土地市场还未真正市场化，至少不能说完全市场化。近年来，随着各地城市化进程的加速，农村因土地问题产生的冲突和矛盾愈演愈烈，其根源主要是集体土地所有权主体的缺失和集体土地使用权市场经营机制尚未形成。根据我国经济发展和市场化的要求，土地制度改革的方向应该是建立城乡统一的土地流转市场，在完善农村社会保障和持续发展的前提下，实现集体土地市场化供应和自由流转，而这一改革成功的前提是法律的有效支持。集体土地的改革最重要的两点是明确集体土地的产权归属，并建立集体土地使用权的流转市场。

集体土地的改革应以清晰的产权制度为前提，制度经济学的创始人科斯曾这样表述：产权重不重要，取决于交易。当没有交易发生的时候，它不重要，当有交易发生并有交易费用的时候，这个产权问题才突出，才要求制度安排。目前对集体土地制度的改革有诸多不同的思路，归纳起来主要有以下三种：一是取消集体所有权，实现土地私有化；二是取消集体所有权，实现农村土地国有化；三是保留集体所有权，实行农村土地使用制度的改革。由于实行国有化或私有化都违反宪法，在修订宪法之前，很难施行，土地又是农民最重要和最后的保障，集体土地改革可谓牵一发而动全身，在目前土地制度改革尚未完成，农村社会保障体系未构建时期，采用前两种方案成本过高，风险也太大。因此，保留集体土地所有制实行农村土地使用权制度的改革则不失为一条可取之策。这样既有利于农业的稳定和耕地的保护及利用，也有利于集体土地平稳地向市场经济体制过渡，同时也能与现行的政策、法律、法规相衔接。具体操作时，可以通过立法明确集体土地所有权和使用权相分离，允许集体土地使用权的出让和转让。集体土地使用权的出让，应由市、县两级政府制定年度出让计划，并报省级政府审批，不得突破年度指标。使用权出让不改变集体土地所有权性质。集体土地使用权的出让方式和有偿使用期限可以借鉴国有土地出让的有关规定来制订。

许多城市在集体建设用地使用权流转改革方面作出了许多创新的实践尝试，但有许多制度的试行，还缺乏法律依据，有的尚属法律的空白地带，有的直接与现行的上位法相冲突，而市场经济是法制经济，在市场经济的条件下，任何市场主体、民事主体及政府的行为都必须在法律的框架下有序实施。集体建设用地流转是一个非常复杂的工程，它涉及国家、集体、个人之间的利益分配问题，涉及耕地保护和土地资源的优化配置问题，还涉及我国城市化进程的健康发展问题。当务之急是要对现有的土地法律法规的条款进行修改，对农村集体建设用地入市流转这一做法进行必要的界定，并应尽快颁布全国适用的集体建设用地使用权流转管理办法，使得已经成为一种趋势的农村集体建设用地隐形流转转变为一种法律认可，真正实现与国有土地“同地、同价、同权”。

目前我国法律对集体土地所有权的权利主体的规定是欠缺的。应改革目前虚无的农村集体所有制。对于经营性和非经营性集体建设用地使用权采用土地入股的方式，建立农村土地股份合作制，以土地股份合作社作为农民行使集体土地所有权的载体，切实有效地解决集体土地权利主体缺位的问题，保护农民的土地权利。在具体操作上，可以将模糊的土地集体所有改革为集体每人明确股份的所有，将村集体土地按照最后一轮承包土地时的村人口数进行等分，实行实物股份制，村民根据所持股份享有权利、承担义务。村民委员会与土地股份合作社经济组织分开，土地股份合作社由村民土地股东大会选举产生，负责社里的经济事务和经营，村里集体所留的土地，包括公共场地，集体林地，村里的集体财产，每个股东按照股份拥有其所有权和财产权。

农村宅基地使用权是农村集体建设用地使用权的主要组成部分，对农民来说，宅基地起到了主要的生存保障功能，理应具有与城镇居民私房用地使用权同样的地位，具有物权的性质。宅基地使用权拥有人对其依法取得的宅基地具有占有、使用、收益、处分的权利。农村宅基地使用权应可以自由流转，受让人的身份应不受限制，既包括村外村民，还应包括城镇居民。物权化后的宅基地使用权已不再具有从属性，应允产农民在将自己的房屋所有权设定抵押时，宅基地使用权一并抵押，同时也应允许未建房的宅基地单独抵押。宅基地使用权在存续期间，是一项不折不扣的财产权利，因此，可以单独被继承，又可以和宅基地上所建房屋一并继承。继承人既包括本村继承人、外村继承人，还包括城镇居民中享有继承权的人。

土地作为特殊商品进入市场流转的核心问题之一就是价格的确定。政府土地管理部门应制定本行政区域内集体建设用地使用权的基准地价，报本级政府批准，体现以价格这一市场机制手段对集体建设用地使用权流转市场进行宏观调控的理念。集体建设用地使用权流转的基准地价是体系化的，从而形成相应的地价体系及评估体系。此外，为防止土地资源的流失，应实行集体建设用地的最低价保护制度。最低保护价应根据集体建设用地不同的用途，结合当地的实际确定，集体土地流转价款低于最低保护价的，县级人民政府不予批准。将最低保护价作为基准地价的底线强制实施，能给农民利益提供基本的保障。

在集体建设用地使用权流转中，与农民利益最密切相关的，除流转价格的确定外，还有流转收益的分配。农村集体土地使用权流转分配制度的完善，是集体建设用地流转的原动力，也是真正解决农民长远生计、保证集体土地产权流动性的关键。土地收益的分配必须以土地所有者利益为根本，以增加农民收入、壮大农村集体经济、提高农村社会保障水平为出发点。对于流转收益分配，有些地方的做法值得推广。例如《广东省集体建设用地流转管理办法》规定：“出让、出租集体建设用地使用权所取得的收益应当纳入集体财产统一管理。其中50%以上应当存入银行专户，专款用于本集体经济组织成员的社会保障安排；集体建设用地使用权出让、转让和出租的，应当向土地行政主管部门申报价格，并依法申报有关税费。集体建设用地转让发生增值的，应当参照国有土地增值税征收标准，向市、县人民政府缴纳有关土地增值收益。”该办法在集体土地流转收益分配的规定上协调了国家、集体、农民的利益，值得肯定。出让、出租集体建设用地使用权所取得的收益50%以上应当存入银行专户，专款用于本集体经济组织成员的社会保障安排的规定值得肯定，这不仅能为农民生活提供长久的保障，也是一种值得推广的建立农村社会保险体系的方式之一。苏州市关于流转收益分配比例也比较科学、合理。苏州市规定集体建设用地出让，出让方必须按最低保护价的30%向政府缴纳土地流转收益；出租按年租制方式流转，流转方每年向政府按年租金30%的标准缴纳。集体建设用地转让的转让方必须向政府缴纳土地流转增值费。增值额在20%以内的，免交土地流转增值费，超值部分按30%收取增值费。流转方向政府缴纳的土地流转收益，按市、县和乡（镇）政府三级分成。苏州市按每平方米1.5元人民币定额收取，其余按县级30%，乡（镇）70%的比例分成。

目前，土地公有制的基本制度未变，土地一级市场仍由国家垄断，政府的行为也是决定集体建设用地使用权流转改革成败的重要因素之一。在市场经济的条件下，政府部门应用市场的手段来管理，而不能习惯于计划经济管理手段，在土地市场的改革中，政府应转变职能，不能作为土地的直接经营者，而是应以土地市场的管理者身份出现，政府对土地市场的管理应着眼于两点：一是制定完善的法律、法规和规范性文件，将土地市场化经营纳入法治的轨道，规范市场主体各方的行为。二是用市场的手段管理和调控市场。

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（作者单位：浙江万里学院）