农村基层廉洁工程建设调研及优化探讨

顾文俊

【摘要】近年来，宁波各级党委、政府认真贯彻中央精神，在加快推进农业和农村发展的同时，以民主政治建设为重点，以惩防体系建设为主线，通过规范基层公开工作、群众参与重大事务决策、群众评说干部工作好坏、实践执政为民理念、推进保廉体系建设等措施，大力加强农村基层党风廉政建设，取得了积极的成果。当前，要针对存在的具体问题，围绕建设社会主义新农村的新任务，按照惩防体系建设的总体要求，创新农村基层党风廉政建设思路，着力打造基层“廉洁工程”。

【关键词】农村基层党风廉政建设创新

党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的新一届党中央立足全面建设小康社会和社会主义现代化建设的全局，把进一步解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，作出了一系列重大决策和部署，十六届五中全会又明确提出了建设社会主义新农村的历史任务和要求，十六届六中全会进一步作出了《关于构建社会主义和谐社会重大问题的决定》。在新形势下，如何通过加强基层党风廉政建设，保证党在基层的各项方针政策的贯彻落实，扎实推进社会主义新农村建设，维护和促进农村改革发展稳定的大局，是一个值得深入研究、探索和实践的紧迫课题。

这些年来，我市各级党委、政府认真贯彻中央的路线方针政策，在加快推进农业和农村发展的同时，以民主政治建设为重点，以惩防体系建设为主线，大力加强农村基层党风廉政建设，积累了一些成功做法和有益经验。

公开是监督的前提，基层事务公开作为保障群众知情权的一项基本措施，各级政府都给予了高度重视。市政府于年初专门作出了关于全面实施“阳光工程”的决定，把乡镇政务公开、基层站所事务公开和农村村务公开作为政府阳光工程建设的重要组成部分进行了统一部署，并着重对村务公开工作进行了“四个规范”。一是规范时间。把每季度第一个月的20日作为全市统一的村务公开日，按时在村务公开栏中向村民群众公开，接受群众监督。同时，集体财务往来较多的村，财务收支情况做到每月公布一次；临时发生的涉及村民利益的重大事项即时公开；大额度资金使用、重要项目建设等重大事情，做到事前、事中、事后各个阶段公开。二是规范内容。公开内容主要包括村级政务、村民自治事务和村级财务，如村级各项收入和支出、财产及债权债务、收益分配、土地征用及补偿、集体资产及经营管理情况等事关农民切身利益的事项。同时把有十分之一以上村民或五分之一以上村民代表要求公开的其他事项也作为公开的内容。三是规范形式。全市建立了统一标准规格的公开栏，作为公开的主要形式，并设立意见箱。一些地方还利用广播、电视、网络、电子触摸屏等形式公开，有的利用简报、明白卡、召开会议的形式让群众知晓。四是规范程序。按照公开内容的不同，履行不同的程序。财务公开内容在公开前经村务公开监督小组和民主理财小组审核，并报乡镇（街道）农经站审核认可；干部工作完成情况，由党员大会或村民代表大会、社员代表大会审核，报乡镇（街道）认定；其他村务，由村民代表负责审核，并经村委会主任签字。同时，在公开时，村主要干部在现场听取群众意见，解释和解答群众反映的问题；公开后，对群众提出的客观合理的意见，及时加以整改。一些地方还积极探索新的公开形式，如宁海县推行群众点题公开制度，对有一定数量的村民、党员或村民代表点题要求公开的内容，村党支部及时受理予以公开。象山、江东、宁海等地在坚持村务公开基础上，积极探索实施党务公开，对党支部年度工作目标、党员履行义务、党员发展、民主评议等情况及时上墙公布，接受监督。随着基层事务公开工作的不断完善和规范，群众关心的切身利益问题通过各种公开渠道得到了普遍知情，为推行基层党风廉政建设奠定了良好的基础。

近年来，各地以落实村民对村级事务的参与权、决策权、管理权为重点，积极探索，大胆实践，切实加强农村基层民主管理工作，努力用发展民主的方式来有效预防腐败。一是落实民主参与权。各地积极探索完善民主议事协商制度，对村级重大事务如财务收支、工程项目资金筹集、招投标方案、上级下拨的补助经费、年度工作计划及实施，以及大多数村民认为必要的事项，在决策前通过不同形式议事协商，广泛听取群众意见。如镇海区推行基层民主听证制度，规定村（社区）凡涉及重大事项和党员、村民关心的热点及难点问题，决策前必须组织民主听证并接受质询。江北区建立党员、村民代表约谈制度和村情民主恳谈制度。这些制度的确立进一步激发了群众的民主参与意识。二是落实民主决策权。许多地方以《村民委员会组织法》为依据，进一步明确村民代表权利和义务，完善村民会议和村民代表会议议事规则以各种形式确立了村级重大事务由村民集体决策的制度。如宁海县推行村级重大事务票决制，奉化市实施重大村务公决制，规定凡涉及村级发展和村民利益的重大村务，由村党支部、村委会提请全体村民进行公开表决是否实施。江东区、海曙区则根据本地股份制改造的实际情况，建立了“三会”（股东代表大会、董事会、监事会）、“四权”（股东占有权、民主决策权、管理权、监督权）制度，提高了基层财务管理的民主决策水平。三是落实民主管理权。为规范广大村干部、村民群众的日常行为和村级事务管理办法，各县（市）区基本都制定出台了相应的村级民主管理制度实施意见，各乡镇（街道）制定了村委会工作规则的具体方案办法，对村民如何参加民主管理作了具体的规定。全市大部分村根据法律、法规和上级要求，结合本村实际，制定了比较全面的村民自治章程和村规民约，使村级各项管理工作有据可依、有章可循，基本达到了村规民约合法化、村务制度系统化和村务管理程序化。

各地着眼于保障群众的监督权，不断完善监督体系，广泛建立各项监督制度。一是建立民主评议制度。规定每半年召开村民代表会议，听取和审议村委会工作报告，民主评议村主要干部的德、能、勤、绩等情况，评议结果与村干部的报酬相挂钩。镇海区还建立了对基层站所的民主测评行风制度，以切实提高基层站所的工作效能。二是建立财务监督制度。充分发挥村民代表和村务监督（民主理财）小组的作用。公开的财务收据需经村务监督（民主理财）小组核对、签字后方可报销入账，大大遏制了农村干部的腐败行为和不良作风。制订三年一轮回的村级财务检查、审计方案，并按时组织力量定期检查、审计。鄞州、北仑、宁海等地成立了乡镇（街道）会计服务站，实施村账镇代理，加强对各行政村的财务监管。三是建立述职述廉制度。大部分县（市）区已将述职述廉制度延伸到基层站所和村（社区），并作为基层站所、村（社区）年度党风廉政建设责任制考核和年度目标管理考核的内容之一，每年年终基层站所长、村（社区）干部都要将工作情况和勤政廉政情况向本单位、本村村（居）民作述职述廉报告，并接受评议。近几年来，村（社区）干部个人和班子的平均满意率都在90%以上。

全心全意为人民服务，让广大农村群众得到实实在在的实惠，是坚持立党为公、执政为民的根本要求，也是纪检监察工作特别是基层纪检监察工作的出发点和落脚点。因此，近几年来全市各级纪检监察机关按照执政为民的要求，积极支持和配合有关部门，做好全面免征农业税，取消乡统筹费、农村教育集资等面向农民征收的政府性收费和集资，基本实现了农民的“零负担”。同时，围绕群众关心的热点难点问题和与群众利益直接相关的问题开展案件查处和执法监察工作，加大查处侵吞农村集体资产、非法占用农村集体土地、破坏农村环境等方面的案件，维护民权、还利于民。

为了从源头上治理基层腐败，各地认真贯彻《纲要》精神，结合本地实际，坚持以体系为纲，把握工作主线，积极探索基层保廉体系建设的有效途径和办法，呈现出了亮点纷呈的局面。有的地方坚持整体推进，如镇海区启动基层廉洁工程建设，建立基层党风廉政建设考核办法，在考核的基础上，每年发布廉情指数，正确预测一段时间的党风民情动向，切实增强工作的针对性和有效性；有的地方坚持突出重点，如海曙、江北、北仑等地开展小型项目保廉体系建设，在乡镇（街道）建立小型项目招投标办公室和招投标分中心，制订街道（乡镇）小型建设工程招标投标管理办法，对10-50万元的小型工程项目和5万元以上的涉农项目实行招投标，有效地遏制了基层工程领域的腐败；有的地方坚持文化反腐，如江北区着眼于廉政文化对基层干部的奥陶作用，建设以中国古代清官事迹为主题的“清风园”，以史为鉴，开通“廉情直通车”，送书送戏送电影到农村，寓教于乐；有的地方坚持改革为先，锐意创新，在基层党风廉政建设中彰显特色，如北仑区积极探索村干部廉政保证金制度，鄞州区建立了村干部廉政档案制度，象山县建立了农村党员个人重大事项报告制度。

总的来看，各地各部门认真贯彻中央和上级的部署，经过方方面面的共同努力，农村基层党风廉政建设的各项工作取得了一定成绩。但也要清醒地看到，由于各地对这项工作重视程度不同和农村基层干部素质参差不齐，我市农村基层党风廉政建设仍然存在着一些不容忽视的问题。

当前，我市各地基层党风廉政建设还存在一些不平衡现象，一些县（市）区对加强农舟基层党风廉政建设的重要性认识不够到位，没有把它列入核心议事日程，与经济、业务工作一起研究部署、一起检查考核，一手硬、一手软的现象仍然存在。一些镇乡（街道）没有认真履行教育管理村干部的第一责任主体的职责，对村干部的教育、管理和监督还不够，对上级制定的有关村干部廉洁自律方面的规定，没有抓好督促落实，对村干部出现的不廉洁行为，也没有严肃地去查处，往往搞“下不为例”，特别是对一些“老板支书”、“能人村官”的监管存在失之于软、失之于宽的现象。一些村干部认为村是一级自治组织，自己又不是机关干部，因此对自己履职的标准不高、要求不严，对党风廉政建设有怕烦怕难的思想，存在被动应付、主观能动性不强的现象。(www.xing528.com)

近年来，随着社会民主法治进程加快，农村基层民主政治建设取得了一定的成效，村民参政意识不断增强，但不少村在选举、议事等方面仍存在着不够严密、不够健全、不够规范的问题。有的村虽然建立了各项制度，但在执行上还很不到位。党务、村务公开在内容、形式、程序上虽有规定，但公开时往往避开敏感问题，或内容烦琐、含糊不清，群众难以看得明白，公开的效果不够理想。同时，一些村很少召开或根本不召开村民代表会议，致使村民参与民主管理成为空谈。

个别基层干部作风不民主，遇事不经集体研究，喜欢个人专断，对大额度资金开支、重大项目建设决策，很少召开党员代表大会或村民代表大会，而是代之以支委会，支委会上又是“一言堂”。有的基层干部习惯于用老办法来应付现代意义的农村工作，对社会主义市场经济条件下农村出现的新情况、新问题，缺乏有效的解决办法和手段，并且在群众工作方面态度生硬，工作方法简单，容易引起群众的不满。有的基层干部则自律意识不够，如在安排农村宅基地、处理群众纠纷等方面处事不公，存在以权谋私、与民争利的现象，基层干部赌博、嫖娼等违纪违法案件也呈上升趋势。

随着农村经济的发展和大片土地的征用，富裕村不断增多，农村资金迅速膨胀，衍生出大额资金管理、使用、监督等方面的问题。从当前信访反映的情况看，大部分反映农村干部的信访件都涉及财务问题。主要表现为：一是土地征用费管理发放漏洞较多。在土地征用中，一些村乡土地征用单位上报的土地征用面积、人数和款项，与村支付给农民的实际款项往往有较大出入，一部分土地征用款被村干部以各种名义截留。少数村干部利用职务之便，通过虚开土地征用补偿费获取非法利益。二是村级集体资产流失现象有所抬头。少数村干部违反财务规定，资金搞体外循环，公款私存、侵占、挪用和出借村集体资金，违规为企业或亲友提供经济担保，假发票报销个人开支，导致村集体资产流失的现象屡禁不止。三是村级非生产性开支居高不下的问题还比较严重。尽管市里出台了规范公务接待的意见，提倡实行村级公务零接待，但一些村变相把公务招待费用转嫁列支到商务招待费用中的情况比较严重。

一是程序不规范。主要表现为工程立项、审批、合同签订、款项结算等程序不规范，工程承包不透明，有的未按规定公开招投标等。二是管理不到位，工程质量不高，有的甚至出现工程量虚增，村干部从中捞好处的现象。三是财务管理不规范。主要表现为入账依据不足，随意性大。部分村在组织实施市场、道路、桥梁等基础设施建设中，没按合同条款要求，提前超额支付工程款的现象比较严重；少数村干部利用工程建设收受钱物、虚开发票、多开工程款项等获取不正当利益的现象仍时有发生。

当前，农村建设进入了一个新的发展阶段，随着农村经济快速发展，群众的民主法制意识不断增强，对基层干部的廉洁和作风提出了更高的要求，我们必须适应农村发展新形势，围绕建设社会主义新农村的新任务，按照惩防体系建设的总体要求，创新基层党风廉政建设的思路，着力打造基层“廉洁工程”。

在农村基层党员干部中开展反腐倡廉教育，是提高农村基层干部队伍素质，筑牢拒腐防变思想道德防线的重要内容。要想做到教育切实有效，就必须结合农村基层党员干部，特别是村干部工作具体化、兼职化和文化素质相对较低的特点，选准载体，通俗易懂。当前要以先进性教育为主要内容，以廉政文化进农村为主要载体，用生动活泼、贴近实际的教育手段，教育广大农村基层干部坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，自觉做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，决不能滥用权力、以权谋私；教育干部切实增强政策观念，认真学习掌握党在农村的方针政策和部署，带头执行政策，严格按政策办事，决不能胡乱决策、盲目蛮干；教育干部坚持实事求是的思想路线和求真务实的工作作风，无论是完成上级部署的任务，还是规划本乡镇本村的发展，都要从实际出发，决不能虚假浮夸、掩盖问题；教育干部增强纪律意识和法制观念，严格依纪依法办事，尊重农民群众的民主权利，改进工作方法，善于运用民主的方式和法律的手段解决纠纷、化解矛盾，决不能强迫命令、违法乱纪；教育干部时刻牢记“两个务必”，始终保持勤俭节约、艰苦奋斗的优良作风，办一切事情都要精打细算、讲求实效，决不能好大喜功、奢侈浪费。要坚持正面教育、自我教育为主，加大对优秀农村基层干部的宣传力度，大力弘扬勤政为民、廉洁奉公的高尚情操，促使党员自我认识问题、自我解决问题，激发党员积极向上的内在动力，广泛树立以廉为荣、以贪为耻的社会风尚。

发展社会主义民主是加强对权力监督的前提和基础。村民自治是人民群众参与政治生活，表达利益要求，实现合法权益的政治舞台。经济和社会的任何变化，人民群众的各种要求，都会迅速反映到这个舞台上来，党风廉政建设要为巩固和发展这个舞台服务，支持人民群众当家做主，促进基层干部廉政为民。要在提高农村基层工作的透明度上下功夫，继续完善乡镇政务公开、基层站所办事公开、村务公开制度，加强基层政府与公众对话机制建设，切实解决群众的知情权和监督权问题，努力实现阳光下的有效监督。要在拓宽农村基层民主监督渠道上下功夫，强化基层组织民主管理，完善基层民主听证制度，积极推行以村民委员会或村民代表会议为主要形式的民主议事制度和以民主评议和向村民委员会定期报告工作为主要内容的民主监督制度，最大限度地调动广大群众参与基层事务的热情。要在保障人民群众民主权利上下功夫，充分保障人民群众的选举权，进一步完善党内选举制度，适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例，扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围。认真落实《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党党员权力保障条例》，基层纪检组织要通过加强监督检查，认真查处侵害人民群众民主权利的人和事，把人民群众所想、所急、所需落到实处，切实保障基层民主政治的健康发展。认真开展对乡镇党委、政府和基层站所、企事业单位主要负责人的任期经济责任审计，重视和用好任期经济责任审计结果。

完善农村财务管理制度。农村财务是农民群众最为关心的事项之一，要把完善农村财务管理制度，加强农村财务管理作为基层党风廉政建设的重中之重。积极推行农村财务委托代理服务制度，加强对农村集体资金、资产、资源的管理。建立健全村民民主理财制度，规范农村集体收支程序。制定和完善集体资产监管办法，防止集体资产流失，确保村集体资产保值、增值。建立健全乡镇（街道）和村级小型建设项目公开招投标制度，积极开展小型项目保廉体系建设。完善基层干部廉洁自律制度。建立乡镇、村（社区）工作议事规则，制定基层党员干部廉洁自律规范，努力规范基层干部的日常行为，不断提高基层干部的廉洁自律意识。完善基层干部考核制度。积极探索建立基层党风廉政建设考核评价体系。县（市）区纪委要把对乡镇、村干部的监督考核与群众的民主评议结合起来，把对基层站（所）的考核检查纳入部门考核范畴，努力形成上面有组织检查考核、下面有群众评议监督的工作机制。

认真做好人民群众来信来访工作，坚持依纪依法处理群众反映的问题，特别是对因干群矛盾激化而产生的群体性事件，要发现得早，处置得好，控制得住，化解得了。继续开展农民负担专项整治工作，重点整治农村教育、报刊订阅、用水用电、修建道路、计划生育、农村建房、农民务工经商等方面的乱收费，加强对涉农负担的行政事业性收费项目和标准的审核、监督，防止以经营服务性收费为名变相加重农民负担，坚决制止发生新的乡镇债务。坚决纠正和查处基层干部作风方面存在的突出问题，坚持从严执纪，坚决制止在乡镇、村财务管理、宅基地审批、土地矿产资源开发承包等过程中发生的暗箱操作、以权谋私，甚至搞宗族宗派主义，勾结地方黑恶势力，损害群众利益的行为。重点查处涉及农民负担的恶性案件、严重群体性事件和造成重大影响的其他案件；查处挪用、克扣粮食直补资金和村级补助资金及侵吞、挪用征地补偿安置费用、不落实农业税减免政策的行为；查处各种巧立名目、变换花样的乱收费、乱罚款和强行集资摊派，加重农民负担的行为。切实整顿站所工作人员执法不公、乱收费乱罚款、刁难群众和工作方法简单粗暴等现象。

党的十六届五中全会提出，要按照生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的总体要求建设社会主义新农村。当前，建立和完善社会主义新农村的任务相当繁重，随着市场经济体制建设、农村城镇化建设、经济社会发展、国企产权制度改革等系列市场化、社会化进程，农村社会化管理的范围会越来越宽，公共管理事务会越来越多，公共权力也会越来越大，这就要求农村基层党风廉政建设必须伴随新农村建设的不断发展而逐步深化。要大力加强农村基层干部能力建设，努力提高宣传党的农村政策的能力、带领群众致富的能力、帮助群众办实事的能力、公平公正协调纠纷的能力、自我约束廉洁自律的能力。要不断研究农村党风廉政建设中的新情况，发现新问题，拿出新对策。要把党风廉政建设与加强基层群众工作，与推进农村改革，与提高农村文明、村民素质和群众生活质量结合起来。要注重：研究和把握农村基层党风廉政建设的规律性，提高预见性，突出阶段性工作重点，不断推进工作机制和制度创新，促进提高农村基层党风廉政建设的整体水平。

（作者单位：宁波市监察学会）