印度国家建构的原则与张力：宪法制定的核心考察

张　婧

摘要:从1946年制宪会议召开到1950年宪法生效,印度宪法的制定过程充分体现了尼赫鲁政府对国家建构的理想与矛盾。印度独立后,维护国家的统一、稳定,强化联邦权力是国家发展最重要的原则。在此基础上,宪法的制定者们需要平衡不同的宗教、地区、种姓的利益,在不断地探索、争论和妥协中寻找印度去殖民统治下的国家建构之路。

关键词:印度　宪法　国家建构

1947年8月15日,印度脱离殖民统治而获得了独立。但彼时的印度正在经历着分治所带来的大规模宗教冲突和族群屠杀,土邦尚未完全归并,国家的统一和稳定面临着巨大威胁。摆在尼赫鲁政府面前最重要的任务就是平稳地度过权力移交后所带来的震荡,与此同时进行独立后的国家建构。这一进程背后凸显的问题是,印度如何在保障国家稳定的前提下,重塑一个独立共和国的全新形象?进一步来说,在英国统治者离开后,怎样在保持殖民遗产和建设新印度之间保持平衡?

印度宪法的制定始于1946年12月9日,从制宪会议第一次召开至1950年1月26日宪法正式生效的这段时期,印度宪法的最终完成经历了起草、全国讨论、制宪会议讨论修改和定稿的过程。除宪法起草委员会主席安倍德卡尔、顾问B.N.拉奥(Benegal Narsing Rau)以及K.M.蒙西(K.M.Munshi)等宪法起草者外,尼赫鲁、帕特尔、普拉萨德和阿扎德组成的“制宪会议四寡头”(291) 对制宪会议的发展进程和宪法的最终定型发挥了决定性的引领作用,其中尤以尼赫鲁和帕特尔两位施加的影响最大。这段国家宪制的过渡时期是印度领导层对民族国家建构最富于理想化的探索与实施的体现,对于印度在独立进程中的国家发展方向选择提供了一个极具意义的历史参考。印度宪法及其修正案体量庞大,国内外众多关于印度宪法的研究成果主要集中于法律和政治领域,且以宪法本身(或某一方面)历时性的描述和介绍为主,从历史角度对独立前后制宪会议讨论的过程进行深入探讨的研究并不多。(292) 有鉴于此,本文以历史学的研究方法,以1950年印度宪法的制定为核心,通过宪法文件、制宪会议讨论文本、印度领导人书信以及其他原始资料探讨国大党的“开国元勋”怎样在不同意见和分歧中协调、适应和妥协,在权力关系的微妙平衡中完成殖民统治影响下的国家“顶层设计”。

一、 国家本位:统一原则与少数群体保障

印度的宪法序言开宗明义地写道,“决定建立印度成为主权的民主共和国,并为一切公民确保:社会、经济与政治之正义;思想、表达、信仰与礼拜之自由;地位与机会之平等;并在一切印度人民间促进;足以保证个人尊严与国家统一之友爱”。(293) 这份极具自由主义态度的表述没有包含“世俗”的字眼,(294) 但“世俗”却是其题中应有之义,其基本内涵为信教自由、宗教平等以及保护少数群体。(295)  经历了分治之痛后,印度宪法的指导思想是国家本位,为体现这一原则,一方面,顾问委员会将平等权、宗教自由权、文化教育权等相关条款列入基本权利,以法律保障了少数群体的利益;另一方面,少数群体分委员会又对少数群体政治保护原则进行了调整,于1949年摒弃了对宗教少数席位的保留,其核心目的是确保国家的统一和完整,不能给少数群体分离创造机会。

　　(一) 保留席位的设置与取消

1947年8月,少数群体分委员会向制宪会议主席提交了关于少数群体政治保护的报告。根据这份报告的建议,单独选区(separate electorates)制度必须在新宪法中被废除。报告提到,过去这一制度将社群分歧锐化到十分危险的程度,证明了它是国家健康发展的主要阻碍之一。经制宪会议讨论,决定所有中央和省的立法选举以联合选区(joint electorates)的形式举行,即以地区划分选区,直接通过成人普选权进行竞选。分委员会根据人数比例将印度的少数群体分为三类:A类人群人数少于0.5%,包括英印混血(Anglo⁃Indians)、帕西人和阿萨姆的平原部落民;人数介于0.5%到1.5%之间的B类人群包括基督徒和锡克教徒;C类人群为人数超过1.5%的穆斯林和表列种姓。1947年8月的制宪会议规定,根据人数比例为上述少数群体保留立法席位。该保留政策持续10年,到期后再做考虑。同时,少数群体成员也可竞选未保留的席位。(296)

尽管如此,国大党领导层对保留政策是反对的。制宪会议的召开本身是以内阁使团的失败和穆斯林联盟的抵制为肇始,以人口为基础设置保留席位是希望穆斯林联盟看到国大党态度的合理之处,在国家分裂情况改变后,可以使自身加以适应。(297) 保留席位的主要目的是“为了少数群体不因一个不加限制的联合选区制度而在其立法代表人数上感到不安”,(298) 但分治以后,取消保留席位成为了国家领导层的共识,尼赫鲁就指出,预留席位仍是在印度的政治领域保留分离主义的方式。(299) 随着巴基斯坦独立,很多印度穆斯林和锡克教徒代表亦转变态度,支持取消保留席位,(300) 以比例代表制(proportional representation)的原则组织选举。1948年2月,在尼赫鲁、帕特尔、普拉萨德、蒙西、安倍德卡尔的共同讨论后,决定除表列种姓外,取消对少数群体的保留制度。(301) 尼赫鲁指出,这是一个历史性的决议,印度人摒弃了邪恶,用自己的力量追求一条对国家的每一部分均从根本上有益处的道路。(302)

值得注意的是,为表列种姓保留席位10年的决定仍然未变,这背后是由于安倍德卡尔的极力推动。1932年,安倍德卡尔与甘地签订浦那协定(Poona Pact),放弃达利特的单独选区主张。1946年5月起,安倍德卡尔建议,在达利特选区,获胜的竞选人需获得达利特至少20%的选票。甘地对此坚决反对,少数委员会主席帕特尔亦拒绝了安倍德卡尔的要求。(303) 1947年8月少数群体分委员会的草案第六条规定,不为候选人的社群保证最低投票数。达利特领袖纳格帕(S.Nagappa)提出修改方案,增加以下内容,即候选人竞选表列种姓保留的席位而获胜时,应在宣布其胜选前保证他获得了不少于35%表列种姓的投票数。这一修改方案被帕特尔否决,在他看来,这样的效果无异于设置单独选区。(304) 1949年5月的顾问委员会会议上,帕特尔及其他代表以新宪法中将废除不可接触制为由,希望取消包括表列种姓在内的少数群体保留席位。然而,安倍德卡尔以从制宪会议辞职为威胁,抗议印度教徒对不可接触者福利的剥夺。在安倍德卡尔缺席数日后,分委员会最终还是使表列种姓席位保留的决定维持原状。(305)

印度宪法专家奥斯汀指出,“制宪会议的成员只能为印度政治生命的发展准备条件,他们自身无法捋顺国家统一纷繁复杂的脉络,然而他们移除了政治(进而也包括社会)团结与和睦发展的宪法障碍,这一障碍自1909年引进单独选区以来就已存在,事实上更早可以追溯至1885年对市政委员会职能代表制的引入。”(306) 取消宗教少数群体的保留席位对经历了国土分裂和宗教冲突之痛的印度来说,是保证国家统一和完整的有效手段,促进了国家向世俗化道路的发展。

　　(二) 语言建邦的矛盾与争议

印度多种多样的语言与地区、宗教乃至人种的划分复杂地交织在一起。在宪法制定过程中,起草委员会希望在不妨碍少数群体利益保障的情况下削弱省议会在改变省面积和边界上的发言权,更多地赋予联邦政府行使这项权力,但这激起了一些省份的代表以语言重新分邦的强烈要求。尼赫鲁等“四寡头”对语言建邦坚决反对,帕特尔认为其拥趸是“民族主义的暗杀者”;尼赫鲁也指出,以语言划分邦的原则“较对此问题任何形式的和平解决方式都产生了更多的冲突和麻烦。”(307)

然而迫于压力,达尔委员会(Dar Commission)还是于1948年6月17日成立,(308) 调查语言分邦的可行性。根据该委员会发布的报告,认为省的划分仅以语言或主要以语言为考虑原则不符合印度国家更大的利益,不应予以相应的处理。(309) 然而,以南部各地为主的语言分邦的支持者们并没有对这一结果买账,这其中就包括安得拉省级国大党重要的领导人,也是时任国大党主席的巴德毗·西达尔马亚(Pattabhi Sitaramayya)。于是,达尔委员会报告发布的8天后,国大党委员会批准了一个更高层级的由尼赫鲁、帕特尔和西达尔马亚组成的委员会(史称JVP委员会,JVP分别是以上三人名字的第一个字母)对此问题进行第二次考察。1949年4月,JVP委员会在报告中指出,其主要的考虑是印度的安全、统一和经济繁荣,任何分离主义者和破坏行为都应该受到打击;语言省只能在认真考虑后才可应用,前提是不会制造严重的行政混乱或相互之间可能伤及国家政治和经济稳定的冲突。在否定了当前建立语言邦要求的同时,委员会的报告仍然留下了空白,希望将建立新省一事延后,留出数年时间考虑。(310) 在这样的背景下,宪法第三条对增减、变更新邦的规定里特别写道:“为此目的之法案,除非给予总统之建议,不得在国会任何一院提出”,(311) 关闭了语言建邦的可能性。

宪法生效的三年后,安得拉邦的建立标志着语言建邦的开始。事实上,印度独有的语言主义(Linguism)(312) 背后是印度国家建构的过程中,以语言为表征的地区政治博弈、地区认同差异,以及地区与中央矛盾的反映。印度独立后,当各个群体无法以宗教为基础表达政治认同时,语言运动便繁荣起来,在某种程度上取代了宗教认同来反映其政治目的。当国家建构以一种统一的发展态势致力于消弭宗教的差异时,特别是宪法中取消了宗教少数群体保留席位之后,语言就和宗教、种姓一样,就成为不满的政治势力加以利用的工具。但无论如何,独立初期,特别是宪法制定过程中,尼赫鲁等国家最高领导人对语言建邦问题的处理表明,国家的统一和完整是他们最主要的考虑,维持国家的稳定发展是独立之根本。

二、 “准联邦”形态:联邦框架下的强中央特性

印度宪法的另一原则是保留联邦和代议制框架。作为印度宪法最为重要的来源,1935年《印度政府法》(Government of India Act 1935)确定的议会民主制在印度宪法中得以沿袭,同时英属印度的中央化联邦结构也延续了下来。不过,新宪法的制定者们在继承英国宪政传统的同时也在自觉地摆脱或改良这种影响,如采用成人普选权(universal adult suffrage)进行直接选举等,“创造了一种新的联邦主义以适应印度的特殊需求”。(313) 新宪法尽管继承了联邦框架,却处处体现出强中央特性,安倍德卡尔对此的经典描述是,印度“没有任何邦有权制定自己的宪法。联邦宪法和邦的宪法是一个单一的结构,二者都无法从中脱离,他们必须在这单一结构之中发挥作用。……另一方面,印度宪法(草案)可以根据时代和情况的需要兼具中央集权和联邦(federal)的特性”。(314) 由此,印度宪法对联邦在权力和财政上的分配、紧急状态条款的引入、以及土邦合并的宪法规定等无不体现了宪法制定者们对联邦“集权化”的努力。无怪乎有学者指出,印度联邦更多的是名义而不是实质上的,是一种“准联邦”(quasi⁃federation)的形态。(315)

　　(一) 联邦与各邦的权力分配

1947年7月,尼赫鲁在联邦权力委员会(The Union Powers Committee)的报告中强调,现在分治已成定局,我们一致认为一个弱中央权威会有损国家利益,因此,我们的宪法最合理的结构是一个有着强中央的联邦。尼赫鲁还指出,中央和地方权力的分配,最理想的方案是延续1935年《印度政府法》对联邦、省和共同职权的划分,同时剩余权力(residuary powers)应归中央。(316) 除了将立法权力的分配权交由中央掌控,联邦在财政及行政权的分配上亦是绝对的主导,由此在一个更加集权的环境下,总统作为国家的“名誉元首”被赋予更为宽泛的职责和权力,紧急状态条款的施行便是中央合法干预地方事务最为突出的体现。在加强联邦权力方面,省宪法委员会与联邦权力委员会相辅相成,与总统和紧急状态相呼应,省宪法委员会曾希望在紧急状态下赋予省(邦)长一定的权力,这是从强化中央的角度对省(邦)的宪法地位予以规范所进行的初次努力。(317)

在1947年6月27日,省宪法委员会正式提交给制宪会议主席的省宪法标准原则备忘录(Memorandum on the Principles of a Model Provincial Constitution)对省的行政机构、立法机构、省长的立法权、省司法机构和过渡性条款等涉及省宪法大约85%的内容加以规定。(318) 用主席帕特尔的话说,这一备忘录并非省宪法的最终草案,只是为其制定准则。备忘录中最引人注目的是第9条,规定了省长的自由裁量权(Discretion),包括防止对省或其中任何区域的和平安宁产生任何严重威胁;召集和解散省立法院;监督、指挥和控制选举;指定省公共服务委员会的主席、成员以及审计长。(319) 备忘录草案的撰写者拉奥通过上述自由裁量权为省长赋予了特殊责任,(320) 帕特尔对这种权力的特殊性做了如下解释:为防止出现严重威胁到省和平安宁的情况,省长可能被赋予权力,这不完全是委员会的初衷。省长对完全赋权给省政府的服务和行政权威不具有控制权,因此省长获得的权力是有限的。只有当出现严重的紧急状况,威胁省的和平安宁,省长才具有且仅有向联邦总统报告以及召集、解散省立法院的权力。不过,此权力只能授权给省长。(321)

由于最初制宪会议决定,省长的产生以具有成人普选权的省内选民直接选出,而非如1950年宪法所规定的由总统委任,因此,制宪会议在制定这一原则时还需考虑省长与省内阁的关系,避免因给予省长过大权力而造成省政府领导权的分裂;然而,中央又在另一方面希望通过赋予省长特殊职责以最大限度地影响、介入省的事务。在对备忘录进行讨论的过程中,因这一矛盾产生的争论贯穿始终。

比如,在就备忘录中第12条进行讨论时,亦引发了各方激烈的论争。该条款规定,内阁成员将由省长选择和召集,省长可对其任意罢免。针对一些代表希望以比例代表制选出内阁的意见,起草者蒙西提出反对意见称,比例代表制会因增加内阁的异质性而权力分散,损害省和国家的民主进程,省长仅在安全威胁下行使自由裁量权的情况下,给予他这一额外的权威不会削弱省政府和省立法院权力,却是维持稳定的一个重要因素。帕特尔亦对蒙西的观点进行补充,对省内阁的选择采取比例代表制有悖于国家的宪法结构,损害国家的民主,采取这一原则不意味着省长的权力得到扩大,只是对省发挥联合责任起到推动作用,制约个体权力的扩张。(322)

这一条款的通过无疑在省长与省内阁的权力分配中增加了前者的砝码。在讨论第15条省长的特殊职责时,(323) 制宪会议希望在向总统报告之余赋予省长以自由裁量权宣布该省紧急状态的权力。蒙西为此提出修改方案,即在威胁省安全的严重情形出现后,根据省内阁的建议,在省长认为不可能使省政府正常运行的情况下,他可以行使自由裁量权宣布紧急状态,省长担任除最高法院外的所有职能。(324)

不过,该条款很快遭到了质疑。制宪会议中,以时任联合省部长潘特(Govind Ballabh Pant)为代表的省政治力量就省长在特殊情况行使自由裁量权会损害省内阁的权力提出反对意见,帕特尔也意识到其中的争议之处,表示十分理解潘特等人的疑虑,但仍以日后省长与省政府有冲突,会重启对这一条款的修订为由,推动制宪会议通过了蒙西的修改方案。(325) 这一方案也成为日后的宪法草案第188条,然而潘特等省的领导人继续加以反对。在这种情况下,帕特尔的内政部和安倍德卡尔的司法部也开始担心省(邦)长会在预先宣布紧急状态的情况下,阻碍联邦政府对紧急状态的处理,因此草案188条最终被删除。(326)

上述矛盾表明,在宪法制定之初,邦长(327) 地位的确立经历了一番艰难的决定和取舍。省宪法委员会最初赋予了民选邦长自由裁量权,使其不再是单纯的“宪政首脑”,但帕特尔等领导人意识到邦长与邦政府之间仍存在权力分配的矛盾,因此制宪会议随后取消了邦长的特殊职权,邦长由总统委任,各邦的权力结构与联邦保持一致。由此,宪法第355条和第356条将邦长的特殊职权转移至中央政府,在紧急状态下邦政府的职能由总统行使,邦议会的权力由国会控制,以此对联邦介入各邦事务的宪法责任进行了进一步的明确。(328) 当然,邦长职权调整的结果无疑使各邦的首席部长掌握了邦内的最大权力,在保证国土完整的前提下,给予了各邦更大的自治权,不过印度强中央的联邦结构本身就决定各邦只具有上述自治权,而不能有进一步的要求。从帕特尔领导的省宪法委员会的最初安排到宪法最终的调整,联邦在保障国土安全和完整方面制定了更强有力的宪法武器,使联邦结构更加紧密。

　　(二) 土邦与联邦的“同步”(www.xing528.com)

加入印度的土邦也是影响联邦权力的一个不稳定因素,土邦加入后,很多王公还怀抱着在新印度版图内获得利益最大化的愿望,因此联邦宪法能否“无缝”应用到土邦就成了可能影响到印度联邦结构强中央特征的另一问题。在宪法生效前,土邦部推进了两项举措,第一个举措是修订1935年《印度政府法》,完成土邦与印度其他领土彻底、合法的合并,使中央和省得以在宪法生效前获得对这些土邦的立法权。具体来说,制宪会议修订了1935年《印度政府法》的290条,新增A、B两条款,分别规定中央直辖省(Chief Commissioners Provinces)土邦或土邦联盟所有权力归自治领政府,所有应用于直辖省德里的法令对上述直辖省均适用;合并于省或作为直辖省的土邦在所有方面应作为其中一部分由该省直接管理。(329) 在1949年1月5日制宪会议对1935年《印度政府法》修正案的第一轮审核时,第6条即1935法案第290条的修正案获得通过。(330) 第二个举措是,土邦部最初成立了由B.N.拉奥领导的委员会,制定可以适用于土邦和土邦联盟的宪法规章(model constitution)。但为了增强中央对大土邦及土邦联盟的控制,土邦部取消了对土邦依照宪法规章另制定宪法的决定,而使规章的相关条款成为联邦宪法的一部分,另以宪法第238条对乙类邦的特殊情况进行规定,第371条赋予总统控制乙类邦十年“一般之节制”和发布“个别命令”的权力。(331) 至此,除查谟-克什米尔外,土邦的宪法成为了印度宪法不可分割的一部分,(332) 土邦嵌入了印度联邦的统一建制,国家的完整统一再次获得了宪法保障。

三、 保守与妥协:印度宪法的张力

作为印度宪法中民主精神最为集中的体现,第三编“基本权利”(Fundamental Rights)和第四编“国家政策之指导原则”(Directive Principles of State Policy)突出地体现了印度在摆脱殖民统治后,宪法制定者们对如何建设一个新国家的理想和矛盾。

　　(一) 殖民宪政秩序的存与废

为体现印度作为一个独立国家的全新形象和进步的宪制语言,印度的宪法制定者参考了很多国家的宪法文本,对殖民的宪政体系进行修正。比如,印度宪法参考美国宪法的模式和内容引入了公民基本权利。但与基本权利一同进入制宪者们视野的还有美国宪法(第五修正案、第十四修正案)为防止政府公权力的滥用,用来保护公民生命、自由、财产权不受侵犯所制定的正当法律程序(Due Process of Law)条款。引入这项在美国尚有巨大争议的条款,自然会与印度的议会民主体制相抵牾,因为国大党领导的印度政府希望尽快兑现独立斗争时期许下的诺言,推行各项政策,而较少受到司法系统的阻力。

制宪会议就“正当法律程序”产生的争议首先聚焦在财产权上,具体来说指向的是当时国大党领导人所致力推动的政策——废除柴明达尔制。在1947年3月28日基本权利分委员会起草并获得通过的条款中,“正当赔偿”(just compensation)(333) 的表述遭到了一些领导人的反对,尤以正在领导废除柴明达尔运动的联合省及比哈尔省领导人为甚,尼赫鲁、帕特尔等领导人也在其中。于是,1947年4月—5月的制宪会议上,蒙西在起草的条款中将生命、自由权和财产权进行分别处理,使前者受正当法律程序的保护,后者则对相关表述加以规避,将just一词删去。(334) 帕特尔对此的解释是,我们认为,如果保留正当(just)一词,那么所有相关案件都会上诉到联邦法院。(335) 就这样,顾问委员会移去了对财产权采取正当法律程序的相关字眼,剥夺了最高法院对议会立法的合理性和正当性进行独立审查的权力,避免立法机关和政府权威受到最高法院主动而直接的干预。

在对人身自由权进行正当法律程序的移植过程中,更是经历了对殖民秩序的复归。印度独立后保留了殖民时期臭名昭著的预防性羁押(Preventive Detention)制度。但若宪法引入正当法律程序,最高法院就会对各地出台的包含预防性羁押条款的法案进行独立能动的干涉。因而宪法对人身自由权同样删去了正当法律程序的表述。(336) 在内政部的数次干预下,宪法第22条赋予国会制定预防性羁押的法律及执行权力,但须以三个月为限,超过期限须经由高等法院法官(或同等资质的法官)组成的咨询委员会认可。(337) 由于宪法为此类法案开了绿灯,1950年国会通过了印度首个《预防性羁押法案》,用来反对那些以公开宣称制造分裂、混乱、损害信息交流、挑唆忠诚和使依法行使职责的政府无法运行为目标的人。(338) 由此,殖民时期这一使国大党人深受其害的制度被保留下来,正如尼赫鲁所说:“预防性羁押法案不仅意味着排除麻烦制造者,也包括控制不负责任的媒体。”(339) 即以国家安全为出发点,限制反政府的行为。 

“正当法律程序”在制宪会议遭受冷遇和《预防性羁押法案》获得通过从另一个侧面说明,印度宪法的基本权利是由国家赋予,宪法制定者在尽可能多地囊括公民自由权和平等权的同时,还需考虑国家利益,因而不得不对基本权利进行必要的限制。正如西孟加拉邦的共产党员索姆纳特·拉希里(Somnath Lahiri)所批评的,很多基本权利的制定都是从一个警察的视角来设计的,加入了很多规定,只是极不情愿地承认了最低限度的权利,而且这些所谓的权利还几乎无不跟着足以完全剥夺上述权利的限定性条款。现有涉及执行权力的条款不仅没有去掉,反而在某种程度上有所增加。(340) 帕特尔对于这样的批评做出了如下的解释:基本权利分委员会按照所持观点分为了两派,一派考虑将尽可能多的权利包含其中,另一派则主张将基本权利限制在一些必需的可以称之为“基本”权利的范畴之下。在这两派之间有无数的讨论,最终得出的是一个结果理想的“中道”。(341) 宪法所赋予的基本权利所产生的张力正是来自这两派的差异,最终的妥协是一个取中的过程。

　　(二) 社会主义理想与政治博弈

早在1928年,公民基本权利已经被写入《尼赫鲁报告》(Nehru Report)。1931年国大党卡拉奇会议通过了尼赫鲁起草的《基本权利和经济纲领》(一般称为《卡拉奇决议》),该决议制定了针对劳工权益的保护条款,明确指出政治自由必须包括数以百万计饱受饥苦的印度人民真正意义上的经济自由。(342)

在这两份文件的基础上,尼赫鲁在第一次制宪会议中提出“目标决议”,赋予了印度民主“最全面的”含义。虽然目标决议中没有出现“社会主义”的字眼,但尼赫鲁指出,“我代表社会主义,我希望印度将代表社会主义,印度将朝着社会主义体制的方向发展,……但主要的是,在这份决议中,如果根据我个人的意愿,我提出我们想要一个社会主义国家,那我们就会提出为很多人接受,但不为一些人所接受的东西,我们不想让这份决议在这些事情上有冲突。因此我们制定的不是理论化的文字和公式,而是我们真正想要的东西”。(343) 尼赫鲁略显模糊的表述也体现了社会主义的发展在印度宪法制定乃至独立和国家建构道路上一直以来的困境。在基本权利分委员会的监督下,1950年印度宪法还是显现出极为明显的保守特征。

如前所述,“正当法律程序”产生了“排异反应”,与此同时也引发了更深层的矛盾,即立法和行政推动的社会改革怎样才能不损害基本权利,即不过多触及一些人的利益。围绕这一张力所展开的矛盾与妥协在制宪会议过程中展现无遗。尼赫鲁、帕特尔等领导人虽然一致反对“正当法律程序”,但其立场却是大相径庭。以尼赫鲁和潘特为代表的领导人与以帕特尔和时任财政部部长约翰·马太(John Mathai)为代表的领导人形成两股截然对立的观点。潘特和尼赫鲁希望尽可能少地给予赔偿,将赔偿的决定权交由地方议会,因而潘特提出修改方案,赔偿的模式和方法应该留给邦议会自由裁量。与之相对的,帕特尔虽认为地方议会有权制定法律,依法获得土地,但将暴力征收行为称为“小偷”和“强盗”。他尽管赞同废除柴明达尔制,却依然强调对柴明达尔应给予合理公平的赔偿。(344) 由此,赔偿数额的合理性以及邦议会是否有征用财产的自由裁量权就成了核心冲突。

由于双方的反对,制宪会议一直没有通过一致的解决方案。1949年7月,制宪会议重新对此问题展开讨论。帕特尔指出,在所有情况下赔偿问题都应该可以由法院进行审理。(345) 但反对将财产权写入基本权利的尼赫鲁推动了一个新法案的起草,即用于商业和工业的财产补偿可由法院审理,而将柴明达尔财产的处理完全交由邦议会决定。帕特尔对此自然不满意,最终,在马太以辞职和不向外国申请经济援助的威胁下,(346) 一个明显倾向于帕特尔和马太一派的妥协方案终于达成。

在基本权利的制定过程中,以去殖民影响为出发点,制宪者们在探索的道路上无法取得一致后,又辗转回到了原点,重新从1935年《印度政府法》中汲取平衡各派力量的“素材”,回归到了对殖民秩序的维护。1950年宪法第31条第1、2款几乎直接引用了1935年《印度政府法》第299条,对财产权予以了保障,并指明取得财产之赔偿的细节需由议会制定的法律来授权。不过紧接着,第3款进一步限制了邦议会的权力,明确了总统有权对所制定的法律予以监督。总统意味着内阁,而帕特尔在内阁中拥有否决权,(347) 同时值得一提的是,总统普拉萨德的当选也是帕特尔坚持的结果。(348) 这一条款意图明显,帕特尔可以阻止任何他认为不合理的立法。而帕特尔做出的妥协在于,第4款和第6款对联合省、比哈尔等部分省议会已经施行的土地改革法律进行了保护,但同样通过总统的职权和第2款做出了限制,其核心观点是,如果赔偿不合理,公民可以上诉至法院,以此保障财产权。

就这样,在1950年宪法生成过程中,以帕特尔为代表的保守力量占了上风,获得了胜利。但另一派力量并非完全束手无策,强调“司法不应该也不能介入”(349) 的尼赫鲁在帕特尔尚在世时以辞职为威胁,迫使普拉萨德批准了延迟通过的比哈尔土地法案。(350) 帕特尔去世后,尼赫鲁于1951年对宪法第31条进行修正,使邦议会通过的法律得以免受法院的审查,土改进程得以加快,柴明达尔中间人制度终得废除。不过,废除柴明达尔制并非农业改造,柴明达尔并未失去土地所有权,土地真正耕作者的地位也没有丝毫改善。(351)

　　(三) 宗教与印度宪法的保守面向

如果说印度宪法基本权利一编以“私有财产神圣不可侵犯”的核心奠定了印度资本主义制度的基石,(352) 第四编“国家政策之指导原则”的制定则颇具社会主义色彩。国家政策指导原则的概念取自1937年爱尔兰宪法,基本权利分委员会中期报告中指出,基本权利分为两部分,一部分是可由适当的法律程序来执行的权利,第二部分由国家政策指导原则组成,虽然无法由法院实施,但仍被视作国家治理之根本。(353) 这一原则也体现在印度宪法第37条中。(354) 国家政策指导原则涉及劳工、妇女儿童保护、义务教育等权利保障条款,这些条款可溯源至《卡拉奇决议》,但《卡拉奇决议》对经济民主的追求却在此编以积极权利的形式出现,法院无法对这些权利加以实际的保障,只能作为一个理想性的指向待日后实现。由此,印度宪法的保守性再次体现出来。

更为重要的是,印度民族主义发展过程中未曾解决的问题和矛盾,也列入国家政策指导原则的条款。比如,宪法第48条规定,努力组织农业与牲畜饲养,改进乳牛与耕牛品种,并禁止宰杀此等牲畜。(355) 该条款很明显是为印度教徒而设,但因为考虑到穆斯林的实际情况,只得以积极权利的形式置于第四编。事实上,到底要不要将基本权利分为法院可执行和不可执行两部分,究竟什么权利可以被执行,以及不能执行的这部分国家政策指导原则要不要设一个实现时间的上限,这些问题制宪会议均进行过充分讨论和辩论,但1950年宪法最终文本的定型确是结合了当时印度社会的状况审慎做出的选择。

以第44条为例,该条规定国家应努力为其公民获致在全部印度领土内统一之民法法典。(356) 印度独立之时,印度教徒、穆斯林、锡克教徒仍沿用古老的宗教律法,印度政府与英国殖民者一样,对这些律法的保留采取了谨慎保守的态度。若统一的民法法典成为一项可由法院审理的条款,则定会伤害宗教少数群体的感情,使国大党背负篡改其律法的骂名。然而制定统一民法典是世俗国家的大势所趋,深谙此点的尼赫鲁希望率先从印度教民法典改革入手,但安倍德卡尔起草并于1947年置于制宪会议讨论的《印度教法典法案》(Hindu Code Bill)(357) 首当其冲便受到了帕特尔和普拉萨德等保守派领导人的强烈质疑。帕特尔和普拉萨德坚决反对宪法生效前就实施印度教法的改革,帕特尔公开表示,印度教社会一直以开放的态度调整和适应不断变化的情况,但法案严重影响了他们,法案应遵循印度教大众的意愿,不应引发印度教社会体系的暴力改变。(358) 可见,除了少数群体,即便是帕特尔等宗教立场保守的领导人也不会允许这一在他们看来十分激进的条款受到法院的干预,而为此制定完成期限定会引发新一轮的激烈争论。因此,国家政策指导原则条款的制定和选择背后涉及的是各方利益群体的博弈,也是各方力量制衡和妥协的结果。

帕特尔等领导人的宗教保守倾向也引发了另一个问题,即保守派领导人如何影响国家的世俗化发展?这仍可以从1950年宪法第三、四编寻找答案。第三编第五章“宗教自由权”在保证宗教活动依法进行的平等权利的同时,也进行了一些限制,如完全由国家拨款的教育机关不得讲授宗教,国家资助的教育机关不得进行强制性宗教教育等。(359) 苏密特·萨卡尔(Sumit Sarkar)将这种受到一定限制的宗教自由称为“平等对待原则和公共空间的部分疏远原则”的结合。(360) 不过,基本权利分委员会内部对涉及宗教自由平等的条款也进行过一番争论和取舍。

1947年3月,安倍德卡尔提交的起草方案建议在宪法中否认国家有任何国教,禁止强制任何公民成为宗教组织的成员、向宗教命令屈服以及履行宗教行为等。(361) 但这些条款没有包含在最终的宪法方案中,在帕特尔的支持下,蒙西准备的更为“宽容”的条款成为基本权利分委员会加以修订和讨论的“底本”。(362) 萨卡尔认为,安倍德卡尔的方案与1950年成文的宪法相比,表现为“相对世俗主义”和更加“宽容”两种有区别的观点,他主张通过法律来限制宗教团体的“正常活动”。(363) 而蒙西对“世俗主义”和“宗教平等”做如下解释:为国家规定国教是反世俗主义的做法,但反宗教、谴责宗教大多数人的虔诚也是对世俗主义的误用。在宪法赋予宗教平等的前提下,宗教多数派应该耐心和宽容,少数群体也应学着让自己适应多数。(364) 因而,除损害公共秩序和个人道德的情况,蒙西主张减少对宗教事务的限制,他本人对“世俗主义”的理解或许最好地解释了帕特尔等保守派领导人的观点,而从宪法对“相对世俗主义”的摒弃也可窥见这些领导人对“世俗主义”保守化发展的想象与期待。

结　语

在去殖民化和国家独立的新语境下,印度宪法的孕育过程伴随着积极的探索、激烈的争论和政治权力的博弈,以此平衡各种宗教、种姓、地区等群体的利益,并在保障政权平稳过渡的前提下,彰显印度作为一个共和国的崭新面貌。尽管宪法“四寡头”和宪法制定者们的立场各不相同,但他们仍然以国家的完整、统一、安全和发展作为最重要的原则。作为立国之本,宪法也很好地体现了这一国家建构的目标,甚至为了实现这一原则,制宪会议不得不牺牲某些“进步”的举措而复归维持殖民秩序。与此同时,与宗教、社会公平等相关内容只能在宪法中以更为隐晦的方式出现,一方面通过列入国家政策指导原则搁置了可能出现的由文化身份认同差异所引发的争议,比如教法改革、保护有历史价值的地点或物品、禁止杀牛等;另一方面,宪法在保障少数群体权益和宗教自由权的同时,仍然减少了国家对宗教事务的限制。总之,1950年宪法的最终文本是一个“取中”和妥协的结果。也正是由于各派力量的较量和相互制约,印度宪法的张力得以同时表现出内在的活力和弹性,印度独立时期国家建构的民主内涵恰恰也是来源于此。

作者简介:张婧,北京大学区域与国别研究院博士后。

[本篇文章所属课题:北京大学区域与国别学术研究基金青年项目“印度独立进程中的世俗主义研究”(7100603242)]