实现区域协调机制的优化途径

在流域水资源配置的现实中，区域间政府的横向沟通是不容乐观的。区域政府间由于行政边界形成了“墙壁”。这些“墙壁”对内部信息实行封锁，对外部信息则进行绞杀。因此，造成了区域政府间不能沟通与合作的“孤岛现象”。正因为如此，造成流域水资源配置过程中信息不完整，而水资源配置无论是通过市场还是政府，都会因此影响到配置效率，导致“政府失灵”和“市场失灵”。而建立流域横向协作机制，可以克服因为信息不完整而造成的“政府失灵”和“市场失灵”，为区域相互合作与交流搭建平台，消除“孤岛效应”，实现区域间的“亲密接触”。上下结合是流域综合管理的必然选择。就是要使不同尺度的流域管理相衔接，次级流域管理应在上一级流域管理总体框架下进行，同时次级流域管理又要适合本区域特征的要求。因此，综合协调是流域管理的核心要义。就是要在分析并认识流域自然——社会——经济复合系统内部各组成要素之间关系的基础上，运用多目标优化的观点，利用跨学科的知识，釆用法律、行政、市场、经济、科技的手段，协调好部门与部门之间、地区与地区之间、政府与社会之间的利益，对流域内涉水自然灾害防治、资源开发和生态环境保护全面实行协调的、有计划的、优化的、可持续的管理。

水资源管理的主要途径是建立起各利益相关方参与、协调的机制，为各地区、各部门和利益相关者建立起参与、协商和交流的平台。流域一般跨越不同行政区，需要建立起上下游之间，左右岸之间，流域各地区之间、政府各部门之间对于流域水资源开发、利用和保护重大事宜进行协商和信息交流的平台，对重大涉水项目的规划、建设、运行、管理的全过程进行监督，保障各利益相关者能够参与、信息交流和利益补偿。新古典主义经济学理论认为：个体为自身的利益最大化而行动，而信息完备是使个体利益最大化的前提条件。同样，对于流域而言，不同的区域在利用水资源时都是以本地利益最大化为出发点的，然而在信息不完整的情况下，个体取水利益最大化的实现是有难度的；而完整的信息是实现水资源配置最优、流域各个区域取水利益最大化的前提基础。要获得完全的信息，区域间要建立流域横向协作机制，使得每个区域都能够能无成本的、及时地得到流域各区域的各种信息，不仅包括过去和现在的各种信息，还能够得到未来发展规划的各种信息。在这种情况下，流域水资源最优配置就有可能实现。

对于流域管理，也存在一些误区，一种意见认为：只要将涉水事务统一管理起来，就可以实现综合管理，而实际上这样做不但不可行，而且也不可能，即使在美国这样的小政府、大社会的国家，涉水事务也是由多部门管理，也没有做到统一管理（田纳西流域管理是一个例外），涉水事务分散在内务部、环境署、能源部和紧急事务管理署等多个部门10多个独立机构，但他们建立起分类分级管理制度，特别是建立了各方合作协调机制，针对流域重大涉水事务及特定涉水工程项目，各方可以一起协商和确定。如美国FLORIDA大沼泽湿地的修复计划就是由内务部、环境署和州政府及各领域学者共同负责和参与的项目，最后由美国陆军工程师团实施。

任何国家都不可能将自然资源所有事务划归一个部门管理，因为像水这样的自然资源，它的循环和利用涉及政府的每一个部门，涉及社会的每一个人，靠一个部门管理是很困难的。应该建立以水利部门为主体、依靠其他涉水部门及主要利益相关方的参与和协作机制，不仅要靠法律法规来规范水资源开发利用的行为，而且十分需要靠全社会对水资源和水环境保护的伦理来规范各部门或者各群体人们的行为。目前国际上流行三种管理模式：一种是国家通过水行政组织（包括流域机构）和地方直接管理，目前大多数国家采用此种模式。第二种模式是在国家法律和政策指导下通过民间、非政府组织，如用户协会、利益相关者通过股权或用户控制，在事先商定的权利范围进行管理，该模式在西方发达国家和受其影响的许多发展中国家十分流行，但主要针对中小流域或者农村社区的水资源管理。第三种模式是通过市场来管理。根据世界各国大量的实践证明，三种模式各有特点，针对不同类型问题或不同规模的流域，可以采用相应的模式。

我国目前主要采用第一种模式为主，适当利用和发挥其他模式的优点，未来需要扩大其他两种模式应用的范围，理由是：①当所有权与使用权分离，使用权通过市场转让必然会出现（如东阳水权转换）；②随着市场经济的发展，水工程的投资渠道必然多样化，谁投资，谁将有更大的使用权，投资者、使用者和规划管理者必然要有一种协商机制；③随着水资源短缺和水污染频繁发生，不同地区和不同部门的水事纠纷也会越来越多，这些问题的解决仅靠行政管理方式肯定是不够的；④水资源可持续利用问题不仅涉及水，也涉及土地和森林等其他资源的利用，同时与农业、工业、环境和社会等部门密切相关，必须建立不同部门协调政策和合作工作的机制。所以，流域机构的管理模式也要逐渐多样化以解决各种不同的、复杂的和涉及众多因素的水资源管理问题，而这就需要能够获得完整的信息。

为了能够获得完整的信息，就要建立区域横向协作机制。这里就出现了新问题，区域横向协作机制应该是怎样的? 或许后现代公共行政的“话语”理论为区域横向协作机制的具体构建提供启示。美国人福克斯和米勒在《后现代公共行政——话语指向》中提出了公共行政的“话语”理论，进而设计了作为核心概念的“公共能量场”。福克斯和米勒认为：“公共能量场”是制定公共政策而进行话语谈判的场所，由各种灵活的、民主的、话语性的社会形态所构成。“公共能量场”对话语作了限定：交谈者的真诚、表达的清晰、表达内容的准确以及言论与讨论语境的相关性；为了避免独白性的官僚制模式，“公共能量场”期望话语中的意义之战，例如存在平等的对抗和辩驳，而非和谐的异口同声。另外，“公共能量场”还构造了四个话语原则以期真正推动公共政策问题的解决：真诚；切合情境的意向性；自主参与；具有实质意义的贡献。总之，“公共能量场”包含了三方面的内容：第一，强调话语参与者之间平等沟通，反对操纵话语的单向度独白；第二，消除不同政府或部门间的隔阂和成见，容许进行具有真诚和合作精神基础的争辩与谈判；第三，尊重自主性和人性价值，重视利益相关者的参与和协商。

在水资源管理中主要有这几方面协调:

1.规划协调机制。规划是流域开发、利用、保护和管理的主要技术依据，流域规划分为综合规划和专业规划。综合规划是指根据流域或者地区经济社会发展需要和水资源开发利用现状编制的开发、利用、节约、保护水资源和水旱灾害防治总体部署及实施计划。专业规划是指防洪、治涝、河道治理、岸线利用、灌溉、航运、供水、水力发电、竹木流放、渔业、水资源保护、水土保持、防沙治沙、节约用水等规划，专业规划应当服从综合规划，地区经济发展规划应该参考流域综合规划和水资源综合规划。

无论是综合规划还是专业规划，都涉及不同部门、地区和利益相关者。如果规划中主要利益相关方不参与，并就规划内容达成共识，制定出的规划实施起来就存在困难和问题。实践证明，只有各方达成共识的规划才是可行的规划。所以，需要建立各部门、主要利益相关者参与规划制定的机制。涉及广大民众利益的规划，应该通过各级人大会议讨论和审批，应该建立起规划成果公示制度，让主要利益相关者和社会了解规划内容，便于听取不同意见，完善规划内容。这样的规划不仅审批快，而且实施起来容易。

2.项目协调机制。一般而言，水资源的开发利用必须依托工程项目来实现。新建项目，一般会占用或者淹没土地资源，需要搬迁移民，可能会影响第三方利益，对于生态环境也会有一定的影响。如修建水库，需要淹没土地、搬迁移民，还需要考虑上下游影响等，需要建立水利水电工程项目的协调机制。所以，水资源开发利用或者重要涉水、涉河工程项目都会影响河流生态系统，也可能引起其他利益相关者利益受损，所以，需要建立开发利用项目论证、公示和协调机制。

3.流域保护和管理协调机制。过去的流域规划最后都主要通过工程措施来实现开发、治理和利用，而规范流域开发利用行为、保护生态环境，则更多需要非工程措施来解决。非工程措施一般都是针对社会各方面，涉及社会公共利益，需要各部门和全社会共同努力才能实现。如水污染的防治，不仅要修建污染处理厂，监督和管理排污口，而且需要每个企业进行清洁生产、节约用水、提高水的利用效率、减少废污水的排放等综合措施，需要全社会共同努力才能实现。如何实施有效的保护，规范企业、个人的行为，需要建立流域保护和管理协调机制。

4.信息共享及公众参与机制。为了流域开发、治理、保护和管理得到利益相关方和全社会的支持，需要建立流域涉水重大事项信息共享及公众参与机制。为了促进公众的参与权和知情权，也为了监督管理机构和执法人员是否依法行政和管理，应该建立公共资源开发、利用、保护和管理的信息共享和交流机制，将重要的资源开发和使用信息公布于众，避免将需要公开的重大工程事项作为内部或保密事项，仅在专家和官员层面知晓，同时，水资源重要事件应该使其他相关部门、地区和利益相关者有参与权和知情权。公共资源理应属于全体公众，应该服务于社会和公众，特别是新闻媒体的监督，对于自然资源的开发、利用、保护和管理有重要的监督作用。当然，也应该加强民众对公共资源科学知识的普及教育，从中小学到大学的教育，都应该增加自然资源和生态环境保护的宣传和教育，提高民众参与水资源保护和管理的能力。

可以认为，“话语”理论的提出令人乐观地看到了流域水资源合理配置的前景。事实上，可以通过流域论坛、讨论会、流域水资源管理网络平台等形式为载体，构建区域间的横向协作机制，能彼此了解对方的真实信息和意愿，或者通过争辩及时发现和修正自己的错误观点，如此就可能达成相互间合作与妥协；进而实现一种有效沟通，消除信息不完整的影响。在此基础上，流域政府间就可能建立比较稳定的信任、合作关系。随之，也就更容易消除流域政府流域水资源配置过程中地方保护行为，增进流域政府间横向协调，最终有效减少流域水资源配置使用的负外部性的发生。

[1]裴源生等：“黄河置换水量的水权分配方法探讨”，载《资源科学》2003年第3期。(www.xing528.com)

[2]资料来源：http://www.henan.gov.cn/zwgk/system/2009/07/13/010145286.shtml，最后访问时间：2010年10月。

[3]水利部水资源管理司编：《水权制度建设试点经验总结（一）——内蒙古自治区水权转换资料汇编》，中国水利水电出版社2006年版，第30～37页。

[4]水利部水资源管理司编:《水权制度建设试点经验总结（一）——内蒙古自治区水权转换资料汇编》，中国水利水电出版社2006年版，第50～52页。

[5]环境科学大辞典编委会:《环境科学大辞典》，中国环境科学出版社1991年版，第20页。

[6]毛显强、钟瑜、张胜:“生态补偿的理论探讨”，载《中国人口·资源与环境》2002年第4期。

[7]杜群:《生态保护法论——综合生态管理和生态补偿法律研究》，高等教育出版社2012年，第322页。

[8]杜群:《生态保护法论——综合生态管理和生态补偿法律研究》，高等教育出版社2012年，第322页。

[9]水利部太湖流域管理局：《太湖健康状况报告2014》，第1页。

[10]蔡守秋：“自然资源有偿使用和自然资源市场的法律调整”，载《法学杂志》2004年第1期。

[11]吕忠梅:“环境法视野下的新《水法》”，载《法商研究》2003年第4期。

[12]胡明、曹志鹏:“现行水资源费征收制度中存在的问题及解决思路”，载《人民长江》2007年第11期。

[13]沈满红：“水权交易与政府创新——以东阳、义乌水权交易为例”，载《中国制度变迁的案例研究》（第五卷），第669～670页。