政府再分配职能的合法性要求

在追求水资源有效配置的过程中，政府的介入是基于市场内在的局限性，人们希望通过政府的再分配职能重新进行水资源配置，以消除市场配置所造成的不利影响。人们的这一愿望是以理想的政府治理机制为前提的，这样的政府治理机制被称为善治，并以合法性、公信度、有效性、协调性、透明性、合作性等为要素。

由于市场自身无法最优配置水资源，作为公共利益代表的政府在水资源配置中具有义不容辞的责任。然而，政府是由有着不同利益和目的个体组成的集合，并不仅仅是一个个抽象的存在。正因为如此，西方经济学的公共选择理论将“经济人假设”引入政府活动。所谓“经济人假设”，是指从事社会经济活动的主体都以理性的方式追求自身利益的最大化。公共选择理论认为，政府行为主体与市场主体一样具有经济人行为利己性和理性的两大特征，政府行为主体可能受到权利、职位及其相关物质利益的驱动，而谋求个性效用最大化，因此，他们会选择和实施能够给他们带来效用最大化的行为方式。在这种情况下，政府行为主体的行为选择就会偏离公共目标和社会公平，不能发挥公共职能，也不再代表公共利益，便出现了基于政府权力而产生的政府行为“内部性”。

政府行为“内部性”与导致市场失灵的“外部性”非常近似，只是“外部性”意味着个体决策行为的考虑中没有包含社会成本和利润，而政府决策行为“内部性”则意味着公共决策的考虑可能受到了个人的或集体的利益支配，成为某种利益集团的代言人，其中权力则成为这一集团谋求自身利益的工具，并为“寻租”提供了前提和基础。

政府行为“内部性”的存在不仅提高了社会成本，减少政府产出，而且还造成了“政府失灵”，危害了人们对于社会正义的期待。因此，新古典自由主义质疑政府再分配的正当性，认为“事实上，在一国范围内，‘社会正义’已经变成了一种谎言——而那些有组织的利益群体的代理人则完全学会了如何运用这个谎言去蒙蔽善良的人们以谋取他们自己的利益。”

具体表现在流域水资源配置中，就是政府对其辖区内因微观主体取用水资源而导致的外部性采取放任的态度。这正是由于流域政府一般更偏重于辖区利益与官员私利，表现出明显的“政府自利性”，即政府除了具有管理公共事务的本质属性之外，还具有为自身组织生存和发展创造有利条件的属性。(www.xing528.com)

出于保护和增进地方利益与官员私利的动机，在流域水资源禀赋刚性条件下，地方政府之间必然产生竞争性争夺资源行为。而这样的竞争，必然导致地方保护主义的产生，处于竞争中的地方政府就像是一个企业，其官员就像企业经理人谋求市场份额和利润一样谋求自己辖区的可控制资源和相对竞争能力。因此不难理解，在制度不完善的条件下，流域政府对辖区内微观主体负外部性行为往往采取默许甚至自觉支持的地方保护策略，乃至与排污企业结成利益共同体实施“共谋”。借助这种“共谋”谋取辖区，并且增加行政行为主体个人的经济收益和政治收益，于是造成流域水资源负外部性现象大量出现，进而引起跨界水纠纷的增多，并导致流域水资源枯竭、水生态环境破坏等“公地悲剧”的严重问题。

流域水资源的“公地悲剧”使政府和个人开始关注水资源生态价值，关注流域的公共利益和共同发展。水资源生态价值观让人们逐渐明白，由于流域具有整体性和流动性，上、下游、左右岸之间存在着密切关系，相互依赖、相互制约，具有生态功能的整体性。因此，应当将流域看成一个完整的生态系统，任何一个区域的水资源受到污染和破坏，都有可能对流域的其他区域或者整体造成影响，从而影响水生态系统功能。在此基础上，人们开始形成了流域公共利益和共同发展的观念。这一观念的核心内容是，虽然流域包括很多利益目标具有差异性的行政区，但是整体流域存在着根本利益的一致性，即维护流域生态健康，确保水资源开发和利用的可持续性。

为了克服市场的“外部性”和政府的“内部性”，实现流域整体的生态价值、公共利益和公共安全，人们还是必须依赖政府，建立流域政府间横向协调机制。因为政府拥有公共权力，而公共权力与公共物品是相互依存、相互制约的共生关系。这种共生关系，决定了政府行为人想要获得权力，必然要同时关心公有资源和公共物品。不论以何种方式获得权力，如果想要巩固政权，就必须维持社会稳定、经济繁荣。所以，一个优良的政府，不仅是善治的政府，而且也必须是能够维系社会公正的政府。虽然政府不能创造社会财富，但它能够为社会财富的创造提供条件，能够成为维护社会公正的主导力量。因此，流域各个区域的政府应树立全流域一体化的观念，建立横向间协调、合作关系，实现流域公共利益和公共安全，推动流域横向协调机制的形成，这也是政府再分配职能正当性所要求的。