水资源管理的基本要素：重要性及管理机构

水资源管理主体分为管理者与被管理者。由于自然界的相互作用及与自然环境的相互联系发生在水文循环中，水和相关土地资源的管理必须以流域为基础。[142]一个流域的概念可以这样界定；由流域界限确定的水系包括地表水和地下水的一个地理区域，区域内的水流向一个共同的终点。在流域内，地表水和地下水之间，水量和水质之间，以及上游和下游之间，都存在着密切的关系。这些相互关系把流域由一个地理区域变成一个统一的体系。于是，在水资源管理制度中，流域及其管理机构就处在重要地位。《水法》明确赋予流域管理机构重要的权限，规定它们在其所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水资源行政主管部门授予的水资源管理和监督职责（第12条第3款），跨省、自治区、直辖市的其他江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划，由有关流域管理机构会同江河、湖泊所在地的省、自治区、直辖市人民政府水资源行政主管部门和有关部门编制，分别经有关省、自治区、直辖市人民政府市查提出意见后，报国务院水资源行政主管部门审核；国务院水资源行政主管部门征求有关部门意见后，报国务院或其授权的部门批准（第17条第1款后段）。《取水许可和水资源费征收管理条例》予以贯彻落实，于其第3条规定:“县级以上人民政府水行政主管部门按照分级管理权限，负责取水许可制度的组织实施和监督管理”（第1款）。“国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构（以下简称流域管理机构），依照本条例规定和国务院水行政主管部门授权，负责所管辖范围内收水许可制度的组织实施和监督管理（第2款）。“县级以上人民政府水行政主管部门、财政部门和价格主管部门依照本条例规定和管理权限，负责水资源费的征收、管理和监督”（第3款）。

应该看到，流域及其管理机构的确定具有相对性，各流域管理机构之间需要相互配合，是人类的决定创造了自然界不存在的各集水区之间的分离。当需求超过一定集水区的能力，或当流域内发展起聚落，因而从一个集水区供水而向别的集水区排放废水时，就发生了流域间的转换。在这种情况下，合适的管理单元不再按纯粹的自然意义来限定，而必须承认人类居住的空间分布。[143]

流域管理机构既然如此重要，应否拥有取水权? 有专家学者主张，我国存在七大流域区，每个流域的管理机构都应拥有取水权，即流域取水权。[144]也有专家学者设想，每个省份都应享有区域取水权。[145]

这种观点值得商榷，理由如下。其一，供水服务虽然可以以流域为单元，因大多是以行政区域为单元的，[146]如此，赋予流域管理机构取水权会给取水权配置管理工作带来许多麻烦。其二，赋予流域管理机构、省取水权的目的何在?如果人们自己用水，如此设计尚可，但连设计者也无此意图，因为它们不需要如此巨大水量的取水权。如果是为了使这些主体把取水权转让给实际的用水人，那么会产生严重的后果，一是它们既当裁判员又做运动员，难以公正。把取水权配置管理与提供服务方面的职能分别交给不同的实体，利益冲突可降至最低。英格兰水务局（1973～1988年）的解体，部分归因于下述事实，即它是所有水资源管理模式中承担经营任务最大的一个。其任务不仅包括抗洪、排涝、水库运作，而且包含供水、废水处理以及发放污水处理执照等。这种既是经营者又是管理者，或者说既是“看守人”又是“狩猎人”，导致了人们对它越来越失去信心。[147]对于这个教训，我国要引以为戒。在水资源管理制度中，各级政府一般不应成为取水权的主体。二是转让合同属于民事法律行为，须遵循民法规则，因其强调平等、自愿，于是，在水资源不能满足用水人需求的区域，会不利于急需取水权但资力不足的用水人。三是难以说清水资源管理部门作为转让方何以具有管理、罚款、吊销取水许可等权限。

最为合理的思路是，流域管理机构、省、市均不享有取水权，只做水的管理者。它们获得了代为行使水资源所有权的授权，具有许可用水人使用、收益水的行政权限，理所当然地有权将取水权授予实际用水人，根本不需要通过转让取水权的方式达到这一结果。(www.xing528.com)

在实务中，各级政府之间常常就水量分配等问题进行协商，有时甚至由上级政府部门主持签订特定的分水文件，例如，《黄河可供水量分配方案》，其实质是地方政府之间统一管理水资源前提下的取水权管理权限划分，属于公共事务管理行为，而非拥有及行使取水权的表现。对此，《水法》给予了确认和明确：国务院发展计划主管部门和国务院水资源行政主管部门负责全国水资源的宏观调配。全国和跨省、自治区、直辖市的水中长期供求规划，由国务院水资源行政主管部门会同有关部门制定，经国务院发展计划主管部门审查批准后执行。地方的水中长期供求规划，由县级以上地方人民政府水资源行政主管部门会同同级有关部门依据水中长期供求规划和本地区的实际情况制定，经本级人民政府发展计划主管部门审查批准后执行。水中长期供求规划应当依据水的供求现状、国民经济和社会发展规划、流域规划、区域规划，按照水资源供需协调、综合平衡、保护生态、厉行节约、合理开源的原则制定（第44条）。调蓄径流和分配水量，应当依据流域规划和水中长期供求规划，以流域为单元制定水量分配预案。跨省、自治区、直辖市的水量分配方案和旱情紧急情况下的水量调度方案，由流域主管机构商有关省、自治区、直辖市人民政府制定，报国务院或其授权的部门批准后执行。其他跨行政区的水量分配方案和旱情紧急情况下的水量调度预案，由共同的上一级人民政府水资源行政主管部门商有关地方人民政府制定，报人民政府批准后执行。水量分配方案和旱情紧急情况下的水量调度预案经批准后，有关地方人民政府必须执行。在不同行政区域之间的边界河流上建设水资源开发、利用项目，应当符合该流域经批准的水量分配方案，由有关县级以地方人民政府报共同上一级人民政府水资源行政主管部门或有关流域管理机构批准（第45条）。县级以上地方人民政府水资源行政主管部门或流域管理机构应当根据批准的水量分配方案和年度预测来水量，制定年度水量分配方案和调度计划，实施水量统一调度；有关地方人民政府必须服从（第46条第1款）。从上述规定看出，流域主管机构也好，各级人民政府的水资源行政主管部门也罢，都是在依其权限分配水量，而非在转让取水权。《取水许可和水资源费征收管理条例》直接使用“组组实施”、“监督管理”的术语，而非“转让取水权”等字样，再次表明了这一点。

在我国，目前大多为灌区取水口拥有取水许可证（《取水许可和水资源征收管理条例》第10条第1款前段），其区域内的农户则无取水许可证；个别区域则为流域水主管机构的下属职能单位拥有取水许可证，例如，黄河机构管理的引黄闸取得取水许可证。[148]从取水权的角度分析，就是灌区取水口享有取水权，其区域内的农户无取水权。至于流域水管理机构的下属职能单位拥有取水许可证，则属既当运动员又做裁判员，应予改正。

被管理者主要为水资源的利用者。水工程、利用机械提水设施的主办者，须申请取水许可。对此，《取水许可和水资源费征收管理条例》第23条规定，取水工程或设施竣工后，申请人应当按照国务院水行政主管部门的规定，向取水审批机关报送取水工程或设施试运行情况等相关材料；经验收合格的，由审批机关核发取水许可证（第1款）。直接利用已有的取水工程或设施取水的，经审批机关审查合格，发给取水许可证（第2款）。在城镇，市的水务公司取得取水许可证，成为取水权的主体。有的单位或部门取得取水许可证，获准抽取地下水，亦为取水权的主体。在这里，值得重视的是：应主要通过建立用水者协会，把现有灌区改造成为法人，使之成为取水权主体。它们作为灌溉供水服务机构与特许经营者向农户供水。针对个别地区的特殊情况，只要有利于水资源管理，必要时，拥有较大面积灌溉农田的农户也可以成为取水权主体，成为被管理者。