水资源国家所有权的合法性分析

水是人类社会赖以生存和发展的基础，在人类社会发展的进程中具有无法取代的地位及作用。同时，随着水稀缺程度的增加，水的财产性不断增强，不同利益主体对水的财产性也提出要求。而经济学从经济性的角度出发，将水视为资源，称其为“水资源”。对此，世界银行负责环境持续发展的副总裁伊斯梅尔·塞诺丁也认为：对世界上正耗尽的水资源的管理需要有一个全球性政策，水应该被看作是一种经济资源。1977年，联合国水资源大会在马德普拉塔举行，会议通过了《马德普拉塔行动计划》，将水资源明确视为一种公共合法财产，水资源管理则是促进公共福利的一种手段。[7]1992年1月26～31日，国际水资源会议在都柏林召开，《都柏林宣言》第四项原则将水资源确定为一种经济商品，但其并不是出于经济目的，而是为了保护生态环境并保证水资源的可持续利用。

“资源”作为经济学的一个概念，是由人而不是由自然界来界定的，它的提出是为了研究生产实践的自然条件和物质基础。“资源”概念预先就意味着某个“计划管理者”在评价其环境对于达到一定目的时所具有的作用。[8]在资源经济学中，“资源”是指由人发现的有用途和有价值的物质。[9]资源是可以用来生产和创造财富的物质，是人类维持生存和发展所需材料或物品的源头和对象。不同于一般的商品，商品是通过人类再生产加工的，总是包含着资源、劳动和资本三个要素。资源仅仅是其中的一个要素，人们将资源看作是有价值和可被利用的、具有自然属性的物质。因此，从本质上而言，资源特征具有社会属性和自然属性两个方面。

资源的社会属性是指资源作为人类社会生产不可缺少的劳动客体，是社会生产发展的物质基础，体现为有用性、稀缺性、增值性的特点。

1.有用性。资源的价值就在于能够满足人类的需求，在于其使用价值。在自然界中客观存在的物质，由于被人类认可而具有使用价值，或者随着人类认知能力不断提高而被认可具有可利用的价值，从而被划入资源的范畴。在某种意义上，资源的有用性是人类社会对资源的认知度的反应，人类只有在发现物质对于其有价值、可以利用的时候，才会将其视为资源。例如，随着人类步入工业文明时代，不仅自然物质成为资源的范围越来越广，而且资源利用的形式也呈现多样化，使得资源的可利用价值和效率也成倍的增长。

2.稀缺性。经济学家认为稀缺性是资源的本质性质。所谓稀缺性是指被发现的有用物质总量不能满足人类所有需求的特征。美国经济学家萨缪尔森认为稀缺性是经济学的首要基本假设前提，因为如果资源是完全充分的，那么就不存在分配和效率的问题。同时，资源的稀缺也是客观存在的事实，资源不仅仅对于人类的需求欲望是稀缺的，而且作为实际存在的自然物质而言也是有限的，总有一个刚性的数值禀赋。正因如此，围绕资源争夺与保护的对立和较量，一直伴随着人类社会的斗争以及社会关系的不断调整和控制。

3.增值性，资源的增值性特点体现在对于资源的开发利用。开发资源，意味着其价值的增长。资源经过加工的层次愈多，物化在实物中的劳动量也就愈多，其附加价值也愈大。随着社会生产力的发展和科学技术水平的提高，人类利用资源的范围和深度不断扩大，从而可以相对地增加了资源数量，提高其质量，使资源价值增大。因而，正是人类的能力和需要，而不仅仅是自然的存在，创造了资源的价值。[10]

资源的自然属性是指资源所具有的特定组成、结构、功能和边界，表现出自然性、整体性、层次性、地区性等特点。

1.自然性。一般而言，资源是自然界的组成部分，属于自然的范围，它们的存在并不依赖于人类的存在和生产，如空气、水、土地、森林等等。所以，资源首先是自然的，并与自然界成为一个统一体。

2.整体性。各种资源之间存在相互依存、相互制约的关系，构成了资源系统的完整性。人类在开发利用一种资源时，不仅会引起周围环境和系统内部结构的变化，甚至会导致其他资源的损失和破坏。因此，对资源的开发利用要充分认识其整体性特点，做到资源综合开发利用和综合科学管理。

3.层次性。资源的层次性表现在资源的构成和空间范围两个方面。资源的构成有生物、水、土地、矿产等；而生物资源又从物种种群、生态系统直到整个生物圈。资源空间范围可大可小，一个局部地段、自然区域或经济区域，一个国家或整个地球都可以构成不同层次的资源范围。

4.地区性。由于各个地区的自然条件和社会经济条件不同，资源的地区分布有很大差别，因此，资源的地区性表现为空间分布的不均衡。(www.xing528.com)

资源是一个动态发展的概念，其范围、规模、种类以及数量，依时代而变化，因地域而有别，并随着人类生产力和科技水平的进步而不断变化，不断扩大。在一定的社会经济条件下，人类可以开发利用的各种资源成分、资源所具有的功能强弱、贡献大小、所创造出的财富多少以及资源的丰富程度，构成资源了“质”和“量”。资源的“质”和“量”在一定时间具体于一定空间内，其范畴随时间变化而变化，因地域不同而有明显的差异，在特定的空间内资源种类、价值、数量和分布状况等都有独特的资源结构和地域组合。

依据我国法律规定，资源性财产的所有权只能归属国家或集体，水资源便是其中的一种。从法律的角度看，水资源同其他资源性财产还具有以下特性：第一，垄断性。按照我国《宪法》和《水法》，以及其他相关法律，可以看出，资源性财产的所有权除集体所有以外的全部为国家所有，而不能归私人所有。第二，公共性。自然资源往往与人类的生产和生活关系密切，关系到社会公共利益与公共安全，以及人类的可持续发展，因此具有很强的公共性。第三，兼具经营性和非经营性。自然资源的稀缺性使其具有很高的价值性，但同时自然资源又与人们的基本生存权相关联，因此兼具经营性和非经营性于一体，并在一定条件下可以相互转化。

人类的生产和生活都需要水，而且几乎所有的人类活动都直接或间接地对水资源产生需求。水资源的重要性是人类的共识，并不唯有社会主义国家所认知。从目前世界水资源的立法来看，大多数国家都将水资源划为国家所有。因此，水资源的国家所有权也并非只是社会主义国家的特点。法律将水资源规定为国家所有主要基于以下的原因。

1.水资源相对于人类的需求而言是稀缺和有限的。我国水资源总量虽然占世界第六位，然而人均水量还不到世界平均水平，水量不足是我国水资源的现状。同时，我国水资源的浪费也是十分严重的。当人们在享受水给他们带来的洁净和满足的时候，是不会想到水资源稀缺或者会枯竭之类的问题，最多会抱怨：水又涨价了! 现实中，人们的行为实际上遵循着这样的逻辑：水资源是无限的，是取之不尽、用之不竭的，这是人类生存和生活的一个基本前提。这说明，人们在利用水资源时，很少甚至不会考虑它是否有限，会不会枯竭。

从经济学的角度而言，水资源稀缺是水作为资源性财产的本质属性之一，是针对人类的需求和欲求而言的。人类的需求是一种时间序列的函数，是动态的，并处于无限变化的状态。同时，水资源作为自然的实在物质而言，其总量以及其枯竭的临界点也是存在的。由于水资源的稀缺性和有限性存在，而人类的需求，可谓欲壑难填，因此水资源常常会面临被抢占、掠夺乃至被毁坏的命运。[11]面对人类的无限需求与有限水源资源之间的矛盾和冲突，如不设法以定其分界，则势必争夺不已，从而导致社会生活难以维持。法律将水资源规定为国家所有，不仅明确了水资源所有权属，而且可以停止私人就水资源利用而产生的纷争，并为更为有效的保护和利用水资源提供了保障。

2.水资源利用和保护的冲突与矛盾。水资源是地球上最重要的自然资源之一，也是人类和各种生物赖以生存的最基本资源之一。水资源的价值在很大程度上取决于它的使用价值，也就是人们对于水资源所具有的可利用性的认识和可利用程度。随着人类生产力的不断发展，以及人类认识能力的提高，水资源的使用范围不断扩大，价值成倍增长。因此，水资源的开发和利用，可以满足人类社会经济发展的利益需求。与此同时，水是自然生态系统的构成因子，具有生态功能，如果水资源的生态环境遭到破坏，那么其生态功能就会受到影响，生态作用就不能有效发挥，甚至丧失。而水资源的生态功能对于维护水生态系统的健康，以及人类社会的可持续发展具有重要作用，所以，水资源是需要保护的。

从某种意义上而言，水资源的有用性是资源问题产生的社会认知结构性原因。人类只有在发现某种物质对自己有价值、可以利用的时候，才去关注和保护，或者去开发或争夺。因此，水资源始终面临着人类社会内部的抢夺与保护的较量，水资源的经济性成为人类保护水资源和维护水资源生态平衡所遭遇的悖论问题。从理性的角度而言，不能为了追求水资源的经济效益而牺牲生态功能，这样的代价太大。如果让私人拥有水资源的所有权，私人所有者作为追求经济利益最大化的“经济人”，往往会无视水资源对整个社会所具有的生态利益，对其进行最大限度的开发使用，从而导致生态失衡的恶果。而实行水资源国家所有，可以兼顾水资源的经济价值与生态效用，从而协调水资源利用和保护的关系，最终达到一种动态的均衡状态。

3.水资源合理配置的需求。从实质上而言，水资源配置是与利益密切相关的。但由于水是流动的，并具有公共物品的属性，因此，对其进行合理配置就不是一个简单的问题，而是会涉及诸多社会问题的复杂体系。水资源是公共物品，不同于传统意义上的私人物品，它们不具有私人物品的特性，即可分割性、可转让性、对抗性、在使用时不具有外部性的影响，水资源则具有非排他性和非对抗性，因而出现外部效应以及搭便车现象。水资源配置的利益对全体市民来说是至关重要的，将其视为私有权的对象是不明智的。[12]如果水资源所有权归属于私人，由私人主体支配，那么，私有权利人在追求利益最大化动机的驱使之下，水资源将会不断用于能为所有权人带来最大利益的地区和领域，那将导致地区和领域之间的严重失衡。水资源作为一种生产和生存的物质基础，关乎到人们的根本利益和基本权利，对于一个社会的发展具有不可或缺的作用，富含一定的公共利益。而水资源公共利益的实现总是需要有一定的共同性规范，并由相应的权力组织实行。国家是一种组织形式，将水资源所有权归属国家，不是为了追求利润的最大化，而是能够追求政府所制定的各种公共目标。[13]

对此，亚里士多德认为，国家作为最高的组织形式，其目的就是实现“最高的善”；而在现实社会中，这种“最高的善”是以公共利益的形式表现的。故此，无论一个国家的性质是如何，都将公共利益作为在名义上或者实质上的价值目标。所以，在世界许多国家的立法中将水资源规定为国家所有，通过国家所有权的行使方式来实现公共利益目标。可以认为，水资源国家所有权的意义在于使用，使水资源的利益配置合理化，并符合社会的共同利益要求。