外国水资源管理制度的比较与优化

1.美国。美国是世界上较早建立水资源管理制度的国家之一，是在水资源开发利用和管理中逐渐产生和发展的。美国水资源管理建立在私有制基础之上，水资源作为公民的私有财产受到保护。美国最初的水资源管理法为殖民时期的《河岸法》，其规定了河岸土地所有者拥有毗邻水资源的权利，但是该权利不能转让。随着美国农业发展、灌溉技术的大量采用，《河岸法》日显弊端。到19世纪，美国开始采用《优先占用法》，允许水资源权属的转让，以提高水资源的利用效率。在美国的水资源权属虽然可以转让，但是必须由州水机构或者法院批准，在转让前需要公告。

由于美国采用联邦制的国家形式，水资源管理、控制和利用是归属各州的权力，优先权由各州确定，因而各州形成了各自的法律体系，并呈现出地区的差异性。[34]一般认为，在美国有四种水资源权属制度，即河岸权制度、优先占用权制度、公共水权制度和混合制度。[35]

美国西部水资源相对紧缺，水资源权属分配以优先占用权制度为主，如加利福尼亚州、科罗拉多州、犹他州等。“西进运动”以来，水资源权属分配制度不断发展，一个重要的和有特色的立法实践就是对水资源的管理。如在加利福尼亚州，1872年以前取得水资源权利仅仅通过取用水资源和有效利用即可获得，不需要法院或者有关管理机制的许可，仅是以实质性取用水的先后进行排序，即“时间优先”原则。在1872～1914年，法律则规定取用水资源要张贴准备取用水资源的告示，并将告示副本送当地政府备案，以便获得水资源取用权。1914年以后，任何人如果想取用水资源，无论是何种用途必须向州水资源管理部门提交申请。如果申请人的申请获得批准并交纳相关费用之后，州水资源管理部门向申请人颁发许可证。新颁发的许可证不能损害在先的水资源权利，许可证持有者则有义务在取用水资源时必须尊重原有水资源权利者的权利，同时要保护以及合理利用水资源。许可证还包括了一些其他条款，如项目竣工日期、取用水量、取水时段、取水地点等。同时，州水资源管理部门对许可证还实行持续管理，以避免水资源浪费和不合理利用。

随着社会的发展，水资源的用途多样以及水资源生态价值的凸显，公共水权成为在评价水资源利用时考虑公共利益的一个重要因素，如1973年科罗拉多州水利局被授权拥有批准河流流量和天然湖泊水位的权利，以便能合理地保护自然环境。[36]

2.英国。英国以河岸权管理水资源源于普通法的规定，水资源所有权属于河岸土地所有者，但在1963年，英国制定了《水资源法》，并规定“水资源属于国家所有”。因此，与美国水资源管理私有制基础不同，英国水资源管理的基础是公有制，溪流、河流以及天然河道中的水属于国家所有，在私有土地范围之内的聚集水或者天然降水、用人工方法收集的自然排水以及水库中的水可以归私人所有。[37]

在英国，对于一般的水取用权，除了政府规定的获得取水之权利外，任何人不得从政府管辖范围内的任何水源取水，取用水资源必须持有政府颁发的取水许可证，并遵守许可证规定的条款行使取水权。关于公益用水权许可证，则因用途的不同而规定不同，英国有民用水、城市用水、农业用水、渔业用水、工业和矿业用水、航运用水以及其他用水等公用水。河岸权者以及地下水层上的土地所有者，为了生活和家庭的一般用途，可以自由取用水；城市用水必须与地方当局和供水企业达成供水协议并收取相应的水费，如果没有达成协议，将按照负责环境的国务大臣的裁决决定供水；农业用水如果取用地表水则不一定需要许可证，但是如果取用地下水则必须持有许可证；对于渔业用水必须具有许可证，每一个水管局都可以批准颁发符合条件的取水申请人。总之，英国要求所有水源取水者必须经过河流管理局批准并登记注册，方可获得取水许可证，这一制度为水资源的合理分配使用提供了良好的条件。

3.日本。1896年日本颁发《河川法》，将水资源规定为国家所有，并阐明了“流水占用”概念，规定了“惯行水权”和“许可水权”。“惯行水权”是在干旱时期，村民团体间发生水资源冲突时，由群众授权的团体在解决冲突的过程中建立和确认的，其用途实际是多样的，主要是用于灌溉、生活用水、消防等。

1965年日本修改《河川法》，该法在第23款规定了水资源管理制度:“拟使用河水者，应获得河流管理者的批准，具体程序由建设省的法令规定。”河流管理者对河水的取用进行管理，欲从河流中取水的任何人都必须向河流管理者申请获得许可证。河流管理者根据以下的原则决定是否颁发取水许可证：①用水活动是否必须；②取用水量是否合理；③用水目的是否合理以及有利于公共利益；④取水是否会给公共利益带来不利影响。日本经济社会的快速发展，对于水资源利用、开发和保护提出了更高的要求，1995年《河川法》修改，明确规定了取水许可条件，以确保用水量的合理和可用。(www.xing528.com)

4.澳大利亚。澳大利亚是联邦制的国家，宪法将立法权赋予各州。因此，澳大利亚的各州根据自己的特点制定水资源开发、利用、保护和管理等内容完整的水法。澳大利采用河岸权制度，规定河岸土地所有者可以拥有水权。

澳大利亚水资源相对紧缺，随着社会经济的发展，河岸权制度已经不能适应水资源管理。20世纪初，澳大利亚逐步推行水资源国有制度，地表水、地下水属于州政府所有，并由州政府控制水资源分配使用，将土地所有权与水权分开，取用水资源必须持有许可证。澳大利亚各州水资源管理机构负责用于环境和河道的基本流量。如在新南威尔士州，个人和机构都必须持有可调节河流水量的许可证，许可证持有人有权根据需要获取规定的水量；但如果发现许可证的发放会对流量变化较大的河流环境用水有一定的影响时，用水人的权利会以多种方式被消减；此外，取水许可证持有人还需要支付一定的费用，如综合的许可证费用、安装水表的费用、计量水费等。

5.法国。在法国，有地表水与地下水不同的取用权规定。地表水分为公共水域、私有水域、混合水道，除了适用水法，还适用民事法典、乡村法典、公共水道和内陆航行法典。根据法国法律，凡是不属于公有水域的，都可能属于私有水域，因而普通水的取用是自由的；混合水道是指水资源属于国家，而河床属于岸边地主的河道；法国将地下水归入私有水，按照法国民法典，土地的所有权是同土地上面和下面的所有权连在一起的，每一位土地所有者都有权取用他自己土地下面的地下水；土地所有权者可以获得土地地表水和地下水的取用权利，并且该权利可以随着土地的继承、赠与、遗嘱或买卖转让。[38]

如果取用公共水域的水资源，则仅在获得批准、租借、允许或判决的情况下才能获得。法国取用水许可和许可权要根据省长、部长或国家立法委员会的命令批准发放。许可权由区或区协会按照公共工程部长制定并经国家立法委员会的命令批准的标准规范授予。对于公益用水取用权，如捕鱼用水、水力发电用水、工业和采矿用水、航道用水、医疗和温泉用水等都需要取得批准或许可。

总体而言，法国的私有水使用权依据土地所有权获得；取水许可证则根据省长、部长或国家立法委员会的命令批准发放。用水的优先顺序，法律没有明确规定，经中央流域委员会和地方流域委员会磋商，经立法委员会批准后颁布执行；对于私有水的用水顺序，则适用民事法典的有关规定。

6.墨西哥。按照1917年墨西哥宪法规定，水资源属于国家所有，只有得到有关联邦权力机构的授权才得以使用。[39][40]1992年墨西哥水法规定了水资源取用须持有许可证，许可证有效期50年，可以转让；许可证如果需要延期须经过国家水利委员会批准；国家水利委员会向各级灌溉单位的用水协会分配许可证，用水协会再根据自订的程序向用水户分配取水许可证。

7.加拿大不列颠哥伦比亚省。水资源在加拿大不列颠哥伦比亚省属于国有，如果要取用水资源则必须持有取水许可证或者依据水法获得批准证。如果没有取水许可证或者批准证，取用水资源是非法的。取水许可证不同于批准证，批准证是由有关管理部门颁发的短期取水授权证明，期限不超过一年；取水许可证是由水计划处颁发的法律文件，它规定了取水权的期限和条件。取水许可证主要的条款包括：取水地点、用水目的、取用的最大水量、一年中的取水时间、取水许可证所属的地产、特殊用途取水的专门条款等等。