从方便用水向有效用水迈进

一般认为，外国最早的水资源管理制度起源于英国的“河岸权”制度。[28]河岸权制度将水资源利用与土地制度相联系，以土地所有权的排他性来决定水资源使用权的归属，以解决取水行为中的利益纠纷。

这样的水资源管理制度安排目的在于方便土地所有者的用水需求。首先，当时的英国社会处于前工业革命时期，以农业生产为主，因而土地较于水资源而言更加受到重视。由于水具有流动的基本特性，法律在对于水资源规定时，主要考虑的是让流水能够流经河岸所有者的土地，以供土地所有者利用水资源。同时，英国人口较少而水资源相对丰富，人们很少发生因为单纯的水资源权益的争执，更多的争执是土地所有者与磨坊主人之间为了获得各自对水流的所有权而引起的争执。因为当时水主要用于家庭生活和作为水库水源以产生能够控制的水流用来做动力推动水车，故而在土地所有者和水流使用者之间产生水资源权属的争议。[29]为了解决这个问题，英国法律将水资源权属划给了土地所有权者，规定凡是拥有持续不断的水流穿过或者沿一边经过的土地所有者，自然拥有了沿岸的水资源所有权，并体现在英国的普通法中。河岸权制度将土地所有权的排他性与水资源相联系，在一般情况下，无论是上游或者下游，不同的河岸土地所有者都可以平等的使用流经的水流，只要在水资源使用中没有给其他权利人造成影响，对于取用水量是没有限制的。由于河岸权将水资源与土地所有权相结合，因而当河岸权人转让其所有的沿岸土地时，水资源权属也必须随着转让。

然而，河岸权适用是很有限的，在实际中，河岸权制度限制了社会和经济的发展。虽然河岸权解决了水资源权属问题，但大量的土地并不与河流直接相连，因此，水流使用是有限的，并不能满足多种水用途的需要。随着经济社会的发展，河岸权制度发生了一些实用性的变化，但实践证明，其仅仅适用于水资源丰富的国家和地区，对于水资源短缺的干旱和半干旱地区，这一制度存在着种种问题。[30]

其次，经济社会的发展客观上需要一种新的制度来调整因水资源利用而产生的社会关系，目的是为了使水资源得到更充分和公平的利用。于是，19世纪中期，优先占用权制度逐步建立和完善起来。这一制度产生于美国西部各州，有两个原因推动了这一制度的产生:第一，美国“西进运动”后的用水实践。“西进运动”使美国的耕地面积迅速扩大，1860～1900年由4.07亿英亩增加到8.4亿英亩，相当于英法两国面积的总和。[31]耕地面积的大量增加，对于水资源相对干旱的西部地区而言，河岸权显然是不能适应的。第二，工业革命以后，水资源使用方式开始多样，已经不仅仅是河岸土地所有者为灌溉之用，水作为工业动力资源导致水资源需求巨大增加。将水资源作为工业能源动力，不仅意味着水流的供应将出现紧张，而且为了满足工业的需求还必须改变河流的天然河道和容量。(www.xing528.com)

然而，美国西部干旱少雨，水资源相对不足，为了保证生产的顺利进行，水资源的利用必须要有效率，法律在这样的背景中逐步形成。西部的现实情况使得对于水资源的利用不在于河流的本身，而是在于水资源的流动。这样，法院在解决有关水资源权益的争议时，就不能够按照河岸权来处理，所以法院不得不寻求配置日益稀缺的水资源的办法。久而久之，在司法实践中开始按照“谁先开渠引水并对水资源进行有益使用，谁就占有了水资源的优先使用权”的办法来规定水资源的权属，并通过大量的判例逐渐形成了优先占用权制度。

优先占用权制度弥补了河岸权制度的某些不足，因其不以水资源与土地所有权相连为条件，不仅提高了水资源的利用效益，而且更具有灵活性。但随着水资源供需矛盾的日益尖锐，优先占有权制度也体现出明显的不足，即水资源权益的转让和交易限制了水资源的有效使用。因为优先占用权与土地所有权是分离的，即使水资源的使用权可以与土地所有权一起转让，但是受让者的取用水的优先权将失去，其用水次序要按照转让的日期重新排序。