建设用地使用权概述及优化方案

（一）建设用地使用权的概念、特征

建设用地使用权，是指建设用地使用权人在国家所有或集体所有土地及其上下建造建筑物、构筑物及其附属设施的用益物权。《民法典》第344、361条分别对国有土地建设用地使用权及集体土地建设用地使用权作出规定。建设用地使用权具有如下法律特征：

1.建设用地使用权的主体具有广泛性。我国境内外的公司、企业、其他组织和个人，除法律另有规定外，均可依法取得国有土地上的建设用地土地使用权，进行土地开发、利用、经营。可见，国有建设用地使用权的主体具有广泛性。

2.建设用地使用权的客体为土地，及于土地的地表、地下及地上的空间。建设用地使用权虽然为一种不动产物权，但此处所称不动产，仅指土地而言，在建筑物上不得设定建设用地使用权。我国采用土地公有制，土地只能为国家和集体所有，要在其上建造并保有建筑物，只能在国家或集体所有的土地上为之。根据我国现行法律相关规定，建设用地原则上是国家所有的土地，但为兴办乡镇企业或者乡（镇）村公共设施和公益事业而设定建设用地使用权时，或者村民建设住宅使用本集体经济组织土地作为宅基地的，其客体可以为集体所有的土地。

3.建设用地使用权的内容为在国家所有或集体所有的土地上建造、保有建筑物、构筑物及其附属设施的权利。因此，纵然是设立于集体所有土地上的建设用地使用权，权利的用途也在于建造开发，而非用于农业经营活动。

（二）建设用地使用权与地上权的区别

地上权，是指在他人土地上修建建筑及种植竹木，并取得建筑、竹木所有权的用益物权。地上权的观念起源于罗马法。地上权之设置，旨在使他人土地建筑房屋之地上权人，得藉房屋与地上权之结合，而将房屋独立于土地之外，进而得保有房屋之权利。此种地上权制度其后为各国民法所继受，成为大陆法系各国家和地区民法上的一项重要用益物权。在我国古代法中并不存在地上权概念，然而民间存在着“租地造屋，拆屋还地”的习惯，实际上已经具有了地上权的性质。但是直至清末修律时才有地上权的规定，其后《中华民国民法典》和我国台湾地区现行“民法”均规定有地上权。然而，我国《民法典》规定的建设用地使用权与地上权存在诸多区别，主要表现在以下几个方面：(www.xing528.com)

1.产生基础不同。地上权的产生，是为弥补“地上物属于土地”这种不公平的现象，解决支付地租而在他人土地上建房者取得房屋所有权的问题，我国台湾地区“民法”甚至扩大到取得种植竹木所有权的边界；而建设用地使用权，除了解决在国有土地上建造建筑物、构筑物及其附属设施的所有权问题外，还承载着解决国有土地进入市场流转问题的重任。次一点也可以说是二者的制度功能不同。

2.客体性质不同。建设用地使用权与地上权的客体虽都是土地，但土地的所有权性质却有质的差别。地上权产生的基础是土地私有制，而建设用地使用权产生的基础是土地公有制。由于土地所有权性质的差异，导致地上权与建设用地使用权的客体性质不同。凡采纳地上权制度的国家和地区，其一般实行土地私有制，地上权通常设立于私人所有土地上；建设用地使用权则设立于公有土地上。

3.权利取得方式不同。地上权的创设取得方式主要有当事人的约定、遗嘱和登记，且地上权是否有偿不影响地上权的设立；而建设用地使用权的创设取得方式主要是有偿的出让方式和无偿的划拨方式，其中，以出让方式设立的建设用地使用权不得无偿。

4.权利内容不同。如前所述，关于地上权的内容，各国和地区不外乎两种规定：一是限于建造建筑物；二是界定为建造建筑物和种植竹木等物。但在我国《民法典》中，建设用地使用权的内容具有特定性，即权利人只能以在地上建造建筑物、构筑物及其附属设施为权利内容，而种植竹木等物，根据物权法定原则，显然不为建设用地使用权的内容，而只能通过土地承包经营权实现。

5.利益范围不同。地上权的主旨在于保护建筑物或其他工作物的享用利益；而建设用地使用权的主旨在于保护土地使用利益，这种利益不仅包括建筑物或其他工作物的享用利益，而且包括土地的其他各种利用利益，如从事工商业等各种生产经营活动，从事教育、科学、文化等公益活动的利益，故建设用地使用权的利益范围要大于地上权。