农民集体所有权的行使机制的优化

农民集体所有权是集体成员对本集体所有的不动产和动产的所有权，因而是成员集体的多数人的共同所有。其所有权的行使就需要成员集体的协力，就要建立相应的所有权行使机制。我国《民法典》第261条规定了应当依照法定程序由本集体成员决定的事项。第262条规定了农民集体所有权行使的代表。第264条规定了集体所有权行使的代表机构应当向本集体成员公布集体财产状况。依据这些规定，农民集体所有权的行使机制包括两个层次：集体成员和集体经济组织或者村民委员会、村民小组。前者为集体所有权行使的权利层次；后者为集体所有权行使的代表组织。

（一）农民集体成员在集体所有权行使中的权利

所有权的行使应当体现所有权主体的意志，实现所有者利益。农民集体所有权的主体是本集体的成员集体。成员集体的意志和利益决定集体所有权的行使。成员集体的意志是集体所有权行使的最高意志，成员集体拥有行使集体所有权的权利。因此，集体所有权行使的重大事项，也就是涉及集体成员重大利益的事项，应当由集体成员民主决定。

依据《民法典》第261条第2款规定，下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定：

1.土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的组织或者个人承包。土地是最基本的农业生产资料，也是农民安身立命的基本社会保障。对于土地的承包涉及每个集体成员的根本利益，是农民集体所有权行使中头等重要的事项。因此《民法典》规定，承包经营方案拟将土地发包给本集体以外的单位或个人应当由集体成员依法定程序决定。

2.个别土地承包经营权人之间承包地的调整。在土地承包经营期间，个别土地承包经营权人承包地的调整涉及土地承包经营权的稳定，涉及被调整土地承包经营权人的利益。因此，应当由集体成员决定。

3.土地补偿费等费用的使用、分配办法。土地补偿费等费用，是指依据《民法典》第243条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，由国家征收集体所有的土地而支付的土地补偿费、安置补助费，以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿等费用，安排被征地农民的社会保障费等费用。这些费用有的是补偿给集体的，从理论上讲，对于土地补偿费，集体可以用来解决土地被征用后的生产发展和农民生活问题。但现实操作中这些费用基本上都是直接补偿给集体成员个人，以解决其生活出路和社会保障问题。因此，这些费用如何分配，如何确保这些费用直接公平的分配于集体成员，关系到被征地农民的生活和生存发展。因此，对这些费用的使用和分配，《民法典》规定应当由集体成员依照法定程序决定。

4.集体出资的企业所有权变动等事项。许多农民集体都以集体土地使用权和资金等财产出资举办企业，发展和壮大集体经济。此外，集体经济组织也可以依据《公司法》《合伙企业法》以及其他企业法的规定依法出资公司、合伙和其他形式的企业。集体所有企业所有权的变动属于对集体财产的重大处分事项，关系本集体每个农民成员的利益，而且在企业的转制、转让、抵押过程中很容易造成集体资产的流失。因此，《民法典》规定对集体出资企业所有权变动等事项，应当依照法定程序经本集体成员决定。这样就可以防止集体经济组织的干部擅自处置集体企业资产所有权，损害集体成员利益。

5.法律规定的其他事项。法律规定的其他事项，是指《民法典》第261条明确规定的上述几类事项以外，由法律规定的应当由本集体成员决定的其他事项。依据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）第24条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：①本村享受误工补贴的人员及补贴标准；②从村集体经济所得收益的使用；③本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；④土地承包经营方案；⑤村集体经济项目的立项、承包方案；⑥宅基地的使用方案；⑦征地补偿费的使用、分配方案；⑧以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；⑨村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。”在这九项涉及村民利益的事项中，除第4和7项由《民法典》第243条列明以外，其他事项都是应当由本集体成员决定的。

（二）各农民集体所有权的行使代表

农民集体所有权的行使代表是指代表各集体成员集体行使所有权权能的机构。《民法典》第262条分别就村农民集体、村内农民集体、乡镇农民集体规定了各自相应的农民集体所有权行使的代表。

1.村农民集体所有权行使的代表。《民法典》第262条规定，对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权。在这里，村农民集体，是指在农村按照居住状况和人口多少并参照历史习惯和经济状况划分的村民自治社区的成员全体。村是农村的基本社区。依据《村民委员会组织法》第3条第1款规定：“村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治，有利于经济发展和社会管理的原则设立。”属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权，对内组织成员参与集体所有权的行使、管理集体所有的财产，对外代表本集体从事民事活动。

村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权的职责包括：召集村集体成员会议或成员代表会议，提请集体成员会议或成员代表会议讨论决定涉及集体利益的事项；办理集体成员会议或者成员代表会议决定的事项；代表村集体进行承包土地的发包和管理；代表村集体以村有集体资产投资设立有限责任公司、股份有限公司或者其他企业，并按照约定的比例或者出资比例享有资产收益、重大决策以及选择经营管理者等权利并履行义务；代表集体维护集体所有的财产不受任何单位和个人的侵占、哄抢、私分、破坏；村集体所有的土地被征收、征用时代表集体签订补偿协议，并取得各项补偿款；等等。(www.xing528.com)

2.村内两个以上农民集体所有权的行使代表。村内两个以上农民集体，是指在村范围内划分的社区集体，实际上是指在改革开放以前的人民公社的各个生产队集体。改革开放后，原生产大队这级基本上设置为行政村，原大队内的生产队就成为村内的村民小组，原已经属于各个生产队集体所有的土地等集体财产就是属于村民小组集体所有的土地和财产。每个村都有两个以上的村民小组集体，这就是法律所规定的村内两个以上的农民集体所有。

《民法典》第262条第2项规定：“分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权。”据此，村内两个以上农民集体所有权的行使代表的法律规则是：

（1）村内各农民集体虽然是在村的范围内，是村民自治的基层组织，但其在所有权的享有上各村内集体与村集体都是各自独立的，各自拥有属于本集体所有的土地和财产。村内各集体之间其土地和财产所有权边界是相互区分、各自独立的；各个村内集体与村集体的土地和财产边界也是相互区分、各自独立的。村农民集体只能拥有属于村农民集体所有的土地和其他财产，不能对属于村内集体（即村民小组集体）的财产享有所有权。

（2）村内设立了经济合作社、工商公司等经济组织的，由村内集体经济组织代表本集体成员集体行使所有权。没有设置集体经济组织的则由村民小组直接行使本集体成员的集体所有权。村民小组，是指由村民委员会按照村民居住状况等因素将村民划分成的小组，是本组村民的群体。

3.乡（镇）农民集体所有权行使的代表。乡镇是比村更大的农村社区，它一般是由多个自治（行政）村构成的社区。改革开放以来，在原人民公社的社区范围经过政社分设，设立了乡（镇）政权和乡（镇）社区农民集体。原来属于人民公社集体所有的土地和其他财产，属于乡（镇）农民集体所有。《民法典》第262条第3项规定，属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。从理论上讲，乡（镇）人民政府是国家政权组织，因而不能作为乡（镇）农民集体所有权行使的代表。但是，在一些没有成立乡镇集体经济组织的地方，实际上由乡镇政府代管乡镇集体所有权的行使。

（三）农民集体所有权行使之监督

农民集体所有权的主体是本集体的成员集体，其所有权由其代表机构代表其行使。为了确保代表成员集体行使所有权的集体经济组织、村民委员会及其负责人和工作人员能够忠实地履行职责，实现集体成员的利益，就应当赋予每个集体成员对集体所有权行使代表的民主监督权利，而集体成员参与民主监督和有效进行民主监督的前提就是知情权，了解集体所有权的行使代表管理集体财产的各种信息。正是从保障集体成员对集体所有权行使代表的监督权的有效实现出发，《民法典》第264条明确规定了农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组有应当向本集体的成员公布集体财产状况的义务。该条规定有以下要点：

1.代表集体行使所有权的组织有公布集体财产状况的义务。这是《民法典》为确保集体成员利益对集体所有权的行使代表规定的法定义务。这里农村集体经济组织包括了代表本集体行使集体所有权的各个经济组织，如村集体经济组织、村内集体经济组织、乡（镇）集体经济组织，此外还有代表本集体成员集体行使所有权的村民委员会、村民小组等。

2.公布集体财产状况应当依照法律、行政法规以及章程、村规民约进行。例如，我国《村民委员会组织法》第30条第1款、第2款规定：“村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督：①本法第23条、第24条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况；②国家计划生育政策的落实方案；③政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况；④村民委员会协助人民政府开展工作的情况；⑤涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项。”这些事项中涉及集体财产所有权变动情况、集体财务收支情况、土地承包方案、宅基地使用情况、集体财产的分配情况、集体财产的投资及其收益等的，都是涉及本村村民利益的事项。

3.应当确保集体成员对本集体财产状况公布资料的查阅和复制权。《民法典》第264条在规定农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组向本集体成员公布集体财产状况的义务的同时，明确规定了集体成员有查阅、复制相关资料的权利，也就同时规定了农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组保障本集体成员查阅、复制集体财产状况相关资料的义务。

4.集体成员对农村集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的侵害成员合法权益的决定具有撤销权及其诉权。《民法典》第265条明确赋予了集体成员请求人民法院撤销农村集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的侵害其合法权益的决定的诉权。撤销权是形成权性质的民事权利，集体成员可以以诉的方式实现，这是一个重大的进步。在以往的司法实践中，对集体成员就农村集体经济组织、村民委员会及其负责人侵害其合法权益提起诉讼的，人民法院往往以“属于集体组织内部纠纷”为由不予受理，致使权利受损害的集体成员告状无门，其权利难以得到司法救济和保护，同时也助长了农村集体经济组织、村民委员会及其负责人损害集体成员合法权益行为的发生。《民法典》第265条对集体成员的诉权作出明确的规定，使集体成员在集体所有中享有的民事权利，在受到农村集体经济组织或者村民委员会及其负责人作出的决定的侵害时，可以通过司法途径获得救济。这种诉讼属于撤销不当决定之诉，提起诉讼的主体是因农村集体经济组织或者村民委员会及其负责人作出的决定权利受到侵害的任何集体成员，诉讼的对象是农村集体经济组织或者村民委员会及其负责人作出的侵害集体成员合法权益的决定。