风电项目的电价和补贴政策优化方案

（一）风电项目电价的发展阶段

我国风电项目电价的发展历程经历了多个阶段，依次是审批电价阶段、招标和审批电价并存阶段、招标与核准阶段、固定标杆电价阶段和指导电价与平价电价上网阶段。

1.1998—2003年的审批电价阶段。这一阶段的上网电价由各地价格主管部门批准，报中央政府备案，由于各地情况不同，因此这一阶段的风电项目价格高低不同。

2.2003—2005年的招标和审批电价并存阶段。这是风电电价的“双轨制”阶段。由于这一阶段开启了风电项目特许权招标，出现了招标电价和审批电价并存的局面。2003年国家发展改革委组织了第一期全国风电特许权项目招标，将竞争机制引入风电场开发，以市场化方式确定风电上网电价。而在省(区)项目审批范围内的项目，仍采用的是审批电价的方式。

3.2006—2009年的招标与核准阶段。2006年，国家发展改革委提出风力发电项目的上网电价实施政府指导价，电价标准由国务院电价主管部门按照招标形成的电价确定。按照此法根据省级风电项目招标中标的电价为参考，确定了省内核准的上网电价，各省均不相同。

4.2009—2018年的固定标杆电价阶段。随着《国家发展改革委关于完善风力发电上网电价政策的通知》(发改价格〔2009〕1906号)的出台，风电电价按照全国四类风能资源区制定相应的风电标杆上网电价。须注意的是，直至2017年，海上风电项目尚处于固定标杆电价与招标电价并存的阶段。

5.2019年起的指导电价与平价电价上网阶段。随着《国家发展改革委关于完善风电上网电价政策的通知》(发改价格〔2019〕882号)的出台，风电项目标杆上网电价调整为指导价，作为企业申报上网电价的上限，为风电项目竞争性配置开展提供依据，并进一步降低了风电项目指导价格，确定了平价上网的节奏和日程。

（二）风电项目电价与补贴政策的变化历程

1.陆上风电项目电价与补贴政策的变化历程

(1)2003年9月30日发布的《国家发展改革委关于印发风电特许权项目前期工作管理办法及有关技术规定的通知》(发改能源〔2003〕1403号)，确立了风电项目特许权招标。风电特许权是指由风力资源区所在地政府或其授权公司，在对风力资源初步勘测基础上，划定一块有商业开发价值、可安装适当规模风力发电机组的风力资源区，通过招标选择业主，中标业主应按特许权协议的规定承担项目的投资、建设和经营的所有投资和风险。在特许期间，业主拥有项目的所有权和经营权，政府承诺收购该项目利用风力发出的所有电能，由所在地电网管理部门与开发商签署期限不短于项目经营期的购电合同，电价由投标报价确定。特许期一般为20～25年，期满后，风电项目所有资产的所有权和使用权无偿移交给当地政府或指定代理人。

(2)2006年1月4日，国家发展改革委下发了《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》(发改价格〔2006〕7号)，规定风力发电项目的上网电价实行政府指导价，电价标准由国务院价格主管部门按照招标形成的价格确定。部分省(区、市)，如内蒙古、吉林、甘肃、福建等，组织了若干省级风电特许权项目的招标，并以中标电价为参考，确定省内其他风电场项目的核准电价。

(3)2009年7月20日发布的《国家发展改革委关于完善风力发电上网电价政策的通知》(发改价格〔2009〕1906号)，对风力发电上网电价政策进行了完善。通知规定分资源区制定陆上风电标杆上网电价，按风能资源状况和工程建设条件，决定将全国分为四类风能资源区，相应制定陆上风电标杆上网电价。陆上风电标杆上网电价对应的Ⅰ～Ⅳ类资源区分别为每kW·h 0.51元、0.54元、0.58元和0.61元。

(4)2014年12月31日发布的《国家发展改革委关于适当调整陆上风电标杆上网电价的通知》(发改价格〔2014〕3008号)，规定对陆上风电继续实行分资源区标杆上网电价政策。将第Ⅰ类、Ⅱ类和Ⅲ类资源区风电标杆上网电价每kW·h降低2分钱，调整后的标杆上网电价分别为每kW·h 0.49元、0.52元、0.56元，第Ⅳ类资源区风电标杆上网电价维持现行每kW·h 0.61元。

(5)2015年12月22日发布的《国家发展改革委关于完善陆上风电光伏发电上网标杆电价政策的通知》(发改价格〔2015〕3044号)规定，实行陆上风电上网标杆电价随发展规模逐步降低的价格政策。为使投资预期明确，陆上风电一并确定2016年和2018年标杆电价，调整后的2016年标杆上网电价对应的Ⅰ～Ⅳ类资源区分别为每k W·h 0.47元、0.50元、0.54元和0.60元；调整后的2018年标杆上网电价对应的Ⅰ～Ⅳ类资源区分别为每kW·h 0.44元、0.47元、0.51元和0.58元。

(6)2016年12月26日发布的《国家发展改革委关于调整光伏发电陆上风电标杆上网电价的通知》(发改价格〔2016〕2729号)，规定2018年1月1日以后核准并纳入财政补贴年度规模管理的Ⅰ～Ⅳ类资源区陆上风电项目上网电价分别为每k W·h 0.40元、0.45元、0.49元和0.57元。

(7)2018年5月18日发布的《国家能源局关于2018年度风电建设管理有关要求的通知》(国能发新能〔2018〕47号)，明确要推行竞争方式配置风电项目并发布了2018年度风电项目竞争配置指导方案(试行)。该文件的发布开启了我国风电项目的竞争性资源配置模式，拉开了风电平价上网时代的序幕。

(8)2019年5月21日发布的《国家发展改革委关于完善风电上网电价政策的通知》(发改价格〔2019〕882号)，明确将陆上风电标杆上网电价改为指导价。新核准的集中式陆上风电项目上网电价全部通过竞争方式确定，不得高于项目所在资源区指导价。2019年Ⅰ～Ⅳ类资源区符合规划、纳入财政补贴年度规模管理的新核准陆上风电指导价分别调整为每kW·h 0.34元、0.39元、0.43元、0.52元；2020年指导价分别调整为每kW·h 0.29元、0.34元、0.38元、0.47元。该通知明确了陆上已经核准项目如何继续享受补贴电价的规定：2018年底之前核准的陆上风电项目，2020年底前仍未完成并网的，国家不再补贴，即项目有2年的建设周期；2019年1月1日至2020年底前核准的陆上风电项目，2021年底前仍未完成并网的，国家不再补贴，即项目有1～2年的建设周期。自2021年1月1日开始，新核准的陆上风电项目全面实现平价上网，国家不再补贴。

通过对上述陆上风电项目电价政策变化的梳理，可以看出分区域核定陆上风电项目电价的方法一直延续至今，但价格经历了多次变动，补贴逐年减少(见表3-1)。对于风电上网电价水平的确定，主要是考虑项目的资源状况、技术水平、发电成本等因素，同时根据产业技术进步和成本下降情况，对上网电价实行定期评估和下调的补贴退坡机制。

表3-1　分区域核定陆上风电项目电价变动情况(www.xing528.com)

续表

2.分散式风电项目电价与补贴政策的变化历程

分散式风电项目是指所产生电力可自用，也可上网且在配电系统平衡调节的风电项目。分散式风电项目的电价与补贴政策也经历了一定的变化。

(1)2017年10月31日发布的《国家发展改革委国家能源局关于开展分布式发电市场化交易试点的通知》(发改能源〔2017〕1901号)规定，纳入分布式发电市场化交易试点的风力发电项目建成后自动纳入可再生能源发展基金补贴范围，按照全部发电量给予度电补贴，补贴标准按当地风电上网标杆电价与燃煤标杆电价(含脱硫、脱硝、除尘电价)相减确定并适度降低。对于分布式发电市场化交易的定义，该通知中也有所规定：分布式发电市场化交易的机制是分布式发电项目单位(含个人)与配电网内就近电力用户进行电力交易；电网企业(含社会资本投资增量配电网的企业)承担分布式发电的电力输送并配合有关电力交易机构组织分布式发电市场化交易，按政府核定的标准收取“过网费”。

(2)2018年4月3日，国家能源局发布了《分散式风电项目开发建设暂行管理办法》，明确规定分散式风电项目申请核准时可选择“自发自用、余电上网”或“全额上网”中的一种模式。自发自用部分电量不享受国家可再生能源发展基金补贴，上网电量由电网企业按照当地风电标杆上网电价收购，其中电网企业承担燃煤机组标杆上网电价部分，当地风电标杆上网电价与燃煤机组标杆上网电价差额部分由可再生能源发展基金补贴。对未严格按照技术要求建设的分散式风电项目，国家不予补贴。由于分散式风电的上网电价与当地风电标杆上网电价相同，此处不再赘述。

(3)2019年5月21日发布的《国家发展改革委关于完善风电上网电价政策的通知》(发改价格〔2019〕882号)，并明确规定参与分布式市场化交易的分散式风电上网电价由发电企业与电力用户直接协商形成，不享受国家补贴。不参与分布式市场化交易的分散式风电项目，执行项目所在资源区指导价。

从上述电价政策的变化来看，分散式风电项目的补贴范围逐渐缩小，目前可依据陆上风电项目指导价获得相应补贴的项目仅限于不参与分布式市场化交易的分散式风电项目中的上网部分。

3.海上风电项目电价与补贴政策的变化历程

除与前述陆上风电项目共同的电价变化历程外，海上风电还存在特殊的电价变化历程。

(1)2014年6月5日发布的《国家发展改革委关于海上风电上网电价政策的通知》(发改价格〔2014〕1216号)，对海上风电项目电价的确定区分了非招标的海上风电项目与通过特许权招标等市场竞争方式确定的海上风电项目。

对非招标的海上风电项目，区分近海风电和潮间带风电两种类型确定上网电价。2017年以前(不含2017年)投运的近海风电项目上网电价为每kW·h 0.85元，潮间带风电项目上网电价为每kW·h 0.75元，并鼓励通过特许权招标等市场竞争方式确定海上风电项目开发业主和上网电价。通过特许权招标确定业主的海上风电项目，其上网电价按照中标价格执行，但不得高于以上规定的同类项目上网电价水平。

(2)2016年12月26日发布的《国家发展改革委关于调整光伏发电陆上风电标杆上网电价的通知》(发改价格〔2016〕2729号)，对于海上风电项目电价的规定与《国家发展改革委关于海上风电上网电价政策的通知》(发改价格〔2014〕1216号)基本相同，变动的地方有两处，一处是新发布的通知取消了对海上风电项目投运时间的限制，也就是说，对于非招标的海上风电项目来说，无论海上风电项目何时投运，其电价均按照近海风电项目标杆上网电价每k W·h 0.85元，潮间带风电项目标杆上网电价每kW·h 0.75元的标准执行。另一处是新发布的通知将“特许权招标”的表述变为“招标”，即国家鼓励各地通过招标等市场竞争方式确定海上风电项目的上网电价，但通过市场竞争方式形成的价格不得高于国家规定的同类海上风电标杆上网电价。

(3)2019年5月21日发布的《国家发展改革委关于完善风电上网电价政策的通知》(发改价格〔2019〕882号)，明确将海上风电标杆上网电价改为指导价，新核准海上风电项目全部通过竞争方式确定上网电价。对于2019年符合规划、纳入财政补贴年度规模管理的新核准的近海风电指导价调整为每kW·h 0.80元，2020年调整为每kW·h 0.75元。新核准近海风电项目通过竞争方式确定的上网电价，不得高于前述指导价。对于新核准的潮间带风电项目通过竞争方式确定的上网电价，不得高于项目所在资源区陆上风电指导价。

考虑到我国海上风电起步较晚、海上风电项目对质量要求更高、建设成本较高、建设周期长，目前尚不具备平价上网的能力，上述通知对2018年底前已核准的海上风电项目给予了3年的建设期，但并网要求比对陆上项目更加严格：对2018年底前已核准的海上风电项目，如在2021年底前全部机组完成并网的，执行核准时的上网电价；2022年及以后全部机组完成并网的，执行并网年份的指导价。这就需要开发企业慎重投资、提高建设效率，从而引导海上风电科学合理投资，实现资源高效利用，促进行业优胜劣汰。

通过对上述海上风电项目电价政策变化的梳理，可以看出近海风电项目的上网电价调整幅度较小，这是考虑到我国海上风电资源条件有限，现阶段开发成本相对较高，为保障产业平稳发展，上网电价下调不宜过大。针对新核准的潮间带风电项目，较大幅度地下调了上网电价(见表3-2)。从全国潮间带风电资源情况看，主要分布在江苏省，且目前无更多新建资源，主要是已并网的存量项目，对潮间带风电电价的调整符合未来我国海上风电的发展方向。

表3-2　海上风电项目电价变动情况