新能源项目的电价与补贴政策概述

风电、光伏等新能源项目的电价与补贴是两个密切相关的概念，用公式表明即：风电、光伏项目电价=当地脱硫燃煤机组标杆上网电价+国家补贴+地方补贴(如有)。以下将分别对风电、光伏项目的电价演变及补贴政策进行阐述。

（一）风电、光伏项目电价的演变

2009年7月20日发布的《国家发展改革委关于完善风力发电上网电价政策的通知》(发改价格〔2009〕1906号)，确定了四类资源区的陆上风电标杆上网电价机制。2014年6月5日发布的《国家发展改革委关于海上风电上网电价政策的通知》(发改价格〔2014〕1216号)，确定了海上风电标杆上网电价。为有效降低发电成本，推进风电产业尽快实现平价上网，2019年5月21日发布的《国家发展改革委关于完善风电上网电价政策的通知》(发改价格〔2019〕882号)，将风电标杆上网电价调整为指导价。

光伏发电标杆上网电价的制定始于2011年7月24日发布的《国家发展改革委关于完善太阳能光伏发电上网电价政策的通知》(发改价格〔2011〕1594号)。2019年4月28日发布的《国家发展改革委关于完善光伏发电上网电价机制有关问题的通知》(发改价格〔2019〕761号)，使持续多年的地面光伏电站标杆上网电价被市场化竞价制度下的指导价取代。

上述风电项目与光伏项目的电价演变过程涉及两个重要概念，即标杆上网电价及指导价。上网电价是指电网公司购买发电企业的电力和电量，在发电企业接入主网架时点的计量价格，而标杆上网电价和指导价属于上网电价的两种形式。

1.标杆上网电价

标杆上网电价是为推进电价市场化改革，国家在经营期电价的基础上，对新建发电项目实行按区域或省平均成本统一定价的电价政策。2005年发布的《国家发展改革委关于印发电价改革实施办法的通知》(发改价格〔2005〕514号)中，附件一《上网电价管理暂行办法》第八条规定，在竞价上网前，除政府招标确定上网电价和新能源的发电企业外，同一地区新建设的发电机组上网电价实行同一价格，并事先向社会公布；原来已经定价的发电企业上网电价逐步统一。其中“同一价格”就是标杆上网电价。

风电、光伏项目的标杆上网电价与燃煤机组标杆上网电价密切相关，在风电、光伏的上网电价结构中，煤电标杆上网电价占据了重要地位。2006年1月4日国家发展改革委印发的《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》(发改价格〔2006〕7号)中规定：可再生能源发电项目上网电价高于当地脱硫燃煤机组标杆上网电价的部分、国家投资或补贴建设的公共可再生能源独立电力系统运行维护费用高于当地省级电网平均销售电价的部分，以及可再生能源发电项目接网费用等，通过向电力用户征收电价附加的方式解决。即上网电价在当地脱硫燃煤机组标杆上网电价以内的部分，由当地省级电网负担；高出部分，通过全国征收的可再生能源电价附加分摊解决。

2.指导电价

2019年，风电、光伏项目的上网电价均由标杆价改变为指导价，指导价作为企业申报上网电价的上限，为风电、光伏项目竞争配置开展提供了依据。即通过竞价确定的电价不能高于当地资源区指导价，这为风电、光伏行业竞争设置了“天花板”，即指导电价是将来风电、光伏项目竞价的最高限价。

与指导价伴随而出的便是竞争配置制度，从2019年起，风电、光伏项目实行竞争性配置，各省根据竞争要素(包括但不限于企业能力、设备先进性、技术方案和申报电价等)自行制定竞争配置办法，并特别强调应将上网电价作为重要竞争条件，优先建设补贴强度低、退坡力度大的项目。申报电价评分权重不低于40%，是竞争要素中分数权重最大的一项，自然也是决定项目能否中标的关键，因此申报的上网电价越低，越有可能竞争成功，这也是风电、光伏项目平价(即与当地脱硫燃煤机组标杆上网电价持平)上网的一个过渡期。

（二）风电、光伏项目补贴的机理与分类

风电、光伏项目的补贴与其电价密切相关，风电、光伏项目的上网电价高出当地脱硫燃煤机组标杆上网电价的部分，由国家可再生能源发展基金进行补贴。除了国家补贴外，各地方政府也会根据当地政策对风电、光伏项目进行适当补贴。(www.xing528.com)

1.风电、光伏项目补贴的机理

在新兴产业发展初期，政府部门出台一些政策，用于培育市场，并给予一定补贴以激发市场活力，达到快速降低成本、扩大产业规模的目的，待产业发展成熟后再逐步取消补贴。目前我国的光伏、风电产业政策是成功的，如果没有前期的政策支持，光伏发电平价上网不可能这么快实现。发展清洁能源进而平价上网，对中国而言能够使能源结构更清洁健康，并助力全民生态环境的改善。另外补贴的设计是非常关键的，上网电价补贴，是补贴终端客户，而不是补贴设备和部件供应商，这些补贴带动了产业链的创新和降本，同时使得我国清洁能源成本快速降低，以煤为主的能源结构有所改善，生态环境效益开始显现。

风电、光伏项目的补贴依据来源于《可再生能源法》，其中第二十条规定：可再生能源发电项目的上网电价高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额，由在全国范围对销售电量征收可再生能源电价附加补偿。第二十四条规定：国家财政设立可再生能源发展基金，资金来源包括国家财政年度安排的专项资金和依法征收的可再生能源电价附加收入等。根据前述规定可以看出，风电、光伏项目的补贴来自国家可再生能源发展基金，基金由财政年度预算内安排的专项资金和全国范围征收的可再生能源电价附加两部分组成，并统筹用于补贴可再生能源价格与常规能源电价的差额以及其他领域。

可再生能源发展基金的构成及用途如图3 1所示。

图3-1　可再生能源发展基金的构成及用途

2.风电、光伏项目补贴的分类

(1)国家补贴

风电、光伏项目要想获得国家补贴则需要履行一定的程序，在项目进入可再生能源补贴目录后，风电、光伏项目方能获得可再生能源电价补贴。根据《可再生能源电价附加补助资金管理暂行办法》的规定，目前可再生能源补贴目录共有七批，第一批可再生能源补贴目录于2012年6月12日公布，第七批可再生能源补贴目录于2018年6月11日公布。截至目前，国家补贴的发放情况并不理想，补贴拖欠已经成为制约风电、光伏行业发展的重要问题。

随着财政部、国家发展改革委、国家能源局于2020年1月20日印发的《可再生能源电价附加补助资金管理办法》的出台，《可再生能源电价附加补助资金管理暂行办法》被废止。《可再生能源电价附加补助资金管理办法》对新增项目与存量项目的补贴分别进行了规定：对于新增项目，由财政部根据补助资金年度增收水平、技术进步和行业发展等情况，合理确定补助资金当年支持的新增可再生能源发电项目补贴总额，国家发展改革委、国家能源局根据可再生能源发展规划、技术进步等情况，在不超过财政部确定的年度新增补贴总额内，合理确定各类需补贴的可再生能源发电项目新增装机规模；对于存量项目，需符合国家能源主管部门要求，按照规模管理的需纳入年度建设规模管理范围，并按流程经电网企业审核后纳入补助项目清单。而纳入补助项目清单项目的具体条件包括：(一)新增项目需纳入当年可再生能源发电补贴总额范围内；存量项目需符合国家能源主管部门要求，按照规模管理的需纳入年度建设规模管理范围内。(二)按照国家有关规定已完成审批、核准或备案；符合国家可再生能源价格政策，上网电价已经价格主管部门审核批复。(三)全部机组并网时间符合补助要求。(四)相关审批、核准、备案和并网要件经国家可再生能源信息管理平台审核通过。

(2)地方补贴

对于风电、光伏项目，除国家进行补贴外，各省级政府乃至市县级政府也会根据各地情况对其进行一定的补贴。如浙江省物价局等部门于2014年7月21日下发的《关于进一步明确光伏发电价格政策等事项的通知》(浙价资〔2014〕179号)规定：对分布式光伏发电实行按照全电量补贴的政策，电价补贴标准为0.42元/k W·h，通过可再生能源发展基金予以支付，由电网企业转付；符合《浙江省人民政府关于进一步加快光伏应用促进产业健康发展的实施意见》(浙政发〔2013〕49号)文件规定，获得国家可再生能源发展基金补贴的光伏发电项目，省再补贴0.10元/kW·h。2014年5月20日发布的《湖州市人民政府办公室关于印发鼓励支持光伏应用促进产业健康发展若干意见及三年行动方案的通知》(湖政办发〔2014〕53号)规定：加大电价补贴支持力度，在湖州市区注册的光伏发电企业，在市域内新建光伏发电项目，根据项目建成后的实际发电效果，除按政策享受国家、省有关补贴外，再按其实际发电量给予项目主营企业0.18元/kW·h的补贴。

然而，在风电、光伏项目平价上网的趋势下，地方补贴与国家补贴一样也将逐渐取消。如2017年9月18日发布的《山东省物价局关于2017年二季度风力光伏发电项目电价补贴的通知》(鲁价格一发〔2017〕87号)规定：风力、光伏发电项目省级电价补贴至2017年6月30日。2019年5月21日发布的《国家发展改革委关于完善风电上网电价政策的通知》(发改价格〔2019〕882号)规定：2018年底之前核准的陆上风电项目，2020年底前仍未完成并网的，国家不再补贴；2019年1月1日至2020年底前核准的陆上风电项目，2021年底前仍未完成并网的，国家不再补贴。自2021年1月1日开始，新核准的陆上风电项目全面实现平价上网，国家不再补贴。这些政策规定均明确了国家及各地方政府对风电、光伏项目平价上网的支持态度。