农用地转为建设用地的审批程序

一直以来，我国的项目建设需要使用土地的，均须依法申请使用国有土地，^[1]取得方式通常为划拨和出让。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续；涉及征收农用地的，应由有权批准部门在批准农用地转用时，同时办理征地审批手续。因此，项目升压站、综合楼、风电项目风机基础等永久用地部分，原则上均应按照建设用地进行管理，一般而言，其取得流程如图2-1所示。

图2-1　项目永久用地取得流程

1.项目用地应符合土地利用规划

根据《国土资源部关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》(国土资发〔2012〕2号)的规定，强化建设项目用地规划审查，凡不符合法律规定和土地利用总体规划的，不得通过建设项目用地预审。因此，若项目用地不符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划及其他专项规划等事项，则需报经原批准单位批准后，相应调整土地利用规划，如涉及永久基本农田、耕地等特殊区域时，也应当相应调整规划。

如需调整土地利用总体规划的，应由原批准机关审批。根据《土地管理法实施条例》第八条的规定，审查批准机关具体如表2-1所示。

表2-1　调整土地利用总体规划的审查批准机关

2.项目选址和用地预审是项目核准/备案阶段的重要文件

虽然严格根据我国现行《城乡规划法》的要求，仅需要有关部门批准或者核准且以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，需在核准前取得选址意见书，划拨用地以外的建设项目不需要申请选址意见书。但实践中，对于很多风电、光伏项目永久用地，由于其涉及农用地转用、征地等相关批准事项，相关部门通常也要求事先取得选址意见书，甚至将其作为提出用地预审的前提，而且，投资方在进行大额投资之前也需要确定项目是否符合相关规划要求，故项目投资方仍需积极向项目地主管部门进行咨询。

根据《建设项目用地预审管理办法》(中华人民共和国国土资源部令第68号)的规定，需备案的建设项目在办理备案手续后，需核准的建设项目在项目申请报告核准前，建设单位需提出用地预审申请，由国土资源主管部门依法对建设项目涉及的土地利用事项进行审查。因此，光伏项目在取得有权发改部门的备案文件后，风电项目在项目申请报告核准前，项目投资方应以项目公司名义提出用地预审申请。申请用地预审的项目建设单位，应当提交下列材料：(一)建设项目用地预审申请表；(二)建设项目用地预审申请报告，内容包括拟建项目的基本情况、拟选址占地情况、拟用地是否符合土地利用总体规划、拟用地面积是否符合土地使用标准、拟用地是否符合供地政策等；(三)审批项目建议书的建设项目提供项目建议书批复文件，直接审批可行性研究报告或者需核准的建设项目提供建设项目列入相关规划或者产业政策的文件。同时，《风电场工程建设用地和环境保护管理暂行办法》第七条还明确规定，项目建设单位申报核准项目时，必须附省级国土资源管理部门预审意见；没有预审意见或预审未通过的，不得核准建设项目。

《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》(国办发〔2019〕11号)发布后，已经可以将选址意见书和土地预审申请合并办理，由自然资源主管部门统一核发建设项目用地预审与选址意见书，不再单独核发建设项目选址意见书和建设项目用地预审意见。

3.风电光伏项目可通过划拨或出让方式取得项目用地(www.xing528.com)

除了出让方式之外，《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》规定，新产业项目用地符合《划拨用地目录》的，可以划拨供应。而发(变)电主厂房设施及配套库房设施、新能源发电工程电机，厢变、输电(含专用送出工程)、变电站设施，资源观测设施等属于《划拨用地目录》的范畴。因此，风电、光伏项目永久用地部分，在依法转为国有建设用地后，可以采用划拨方式获得土地使用权。

除通过划拨或出让方式直接取得国有土地使用权外，对于分散式风电，依据《分散式风电项目开发建设暂行管理办法》第十三条的规定，分散式风电项目开发主体还可租用其他单位建设用地开发分散式风电项目。

4.项目涉及农用地转用的，应避免占用永久基本农田

根据《土地管理法》第四十四条的规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。

实践中，尤其需要关注审批的主体，避免审批主体不适格而导致用地瑕疵。根据《土地管理法》的规定，需要征用永久基本农田的、需要征用永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的以及需要征用其他土地超过七十公顷的，均需要报请国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。其他建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。

对于分散式风电项目，依据《分散式风电项目开发建设暂行管理办法》(国能发新能〔2018〕30号)第十三条第二款的规定，不得占用永久基本农田。

因此，项目投资方应重点关注各类土地属性，合理规划用地，避免出现占用永久基本农田等需要国务院审批的事项，继而增加审批难度，影响项目进程。

5.应完成建设用地批准手续并取得建设用地规划许可证

根据《建设用地审查报批管理办法》第五条的规定，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外单独选址的建设项目使用土地的，在取得项目用地预审意见后，用地单位需持该意见及其他审批文件，向土地所在地的市、县国土资源主管部门提出用地申请。

完成建设用地批准手续是项目永久用地合法性的首要证明及重要节点，项目投资方至少应在完成用地批准手续后，才能实际动工用地，未经批准非法占用土地的，可能遭受罚款、限期拆除、没收新建建筑物和其他设施等行政处罚，情节严重的，还可能涉及刑事责任。

同时，项目用地必须符合用地规划，否则根据《城乡规划法》第三十九条等相关规定，对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的，县级以上人民政府有权撤销有关批准文件；占用土地的，项目投资方应当及时退回；给当事人造成损失的，项目投资方应当依法给予赔偿。

《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》(国办发〔2019〕11号)颁布后，自然资源主管部门已将建设用地规划许可证、建设用地批准书合并，统一核发新的建设用地规划许可证，不再单独核发建设用地批准书。以划拨方式取得国有土地使用权的，建设单位向所在地的市、县自然资源主管部门提出建设用地规划许可申请，经有建设用地批准权的人民政府批准后，市、县自然资源主管部门向建设单位同步核发建设用地规划许可证、国有土地划拨决定书。以出让方式取得国有土地使用权的，建设单位在签订国有建设用地使用权出让合同后，市、县自然资源主管部门向建设单位核发建设用地规划许可证。