项目开发手续取得前的核准备案

2014年以来，《国家发展改革委中央编办关于一律不得将企业经营自主权事项作为企业投资项目核准前置条件的通知》(发改投资〔2014〕2999号)、《国务院办公厅关于印发精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度工作方案的通知》(国办发〔2014〕59号)、《国务院关于印发清理规范投资项目报建审批事项实施方案的通知》(国发〔2016〕29号)等文件陆续出台，《企业投资项目核准和备案管理条例》颁布和实施，风电、光伏项目核准/备案所需的各项支持性文件也陆续得到调整、变更。例如，2014年12月31日《国家发展改革委 中央编办关于一律不得将企业经营自主权事项作为企业投资项目核准前置条件的通知》明确，银行贷款承诺、融资意向书、可行性研究报告审查意见、电网接入意见等均不再作为企业投资项目核准的前置条件。再如，《国家能源局关于深化能源行业投融资体制改革的实施意见》(国能法改〔2017〕88号)第(七)条，“精简能源投资项目核准前置许可。能源投资项目核准只保留选址意见和用地(用海)预审作为前置条件，除法律法规明确规定的，各级能源项目核准机关一律不得设置任何项目核准的前置条件，不得发放同意开展项目前期工作的‘路条’性文件”，即前期工作批复文件亦不再是风电项目核准前的支持性文件。又如，《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》(国办发〔2019〕11号)中明确调整部分审批时序，环境影响评价、节能评价等评估评价和取水许可等事项在开工前完成即可，即环境影响评价文件无须在核准前取得。

根据目前规范性文件的规定，风电项目核准前应取得项目列入建设规划及年度发展计划文件(以下简称“列入年度开发计划”)、建设项目用地预审与选址意见书、水土保持批复和社会稳定风险评估批复。光伏项目采用备案制，相比于采用核准制的风电项目而言，各地主管部门对备案前应取得的支持性文件规定不一，通常更为简化，具体应根据相应投资主管部门的要求办理。

（一）风电项目核准前开发手续的取得

1.项目列入年度开发计划的文件

《风电开发建设管理暂行办法》(国能新能〔2011〕285号)第九条规定，国务院能源主管部门依法对地方规划进行备案管理，各省(区、市)风电场工程年度开发计划内的项目经国务院能源主管部门备案后，方可享受国家可再生能源发展基金的电价补贴。《国家能源局关于进一步完善风电年度开发方案管理工作的通知》(国能新能〔2015〕163号)规定，纳入年度开发方案的项目，按有关管理规定享受电价补贴。《政府核准的投资项目目录(2016年本)》规定，风电站由地方政府在国家依据总量控制制定的建设规划及年度开发指导规模内核准。

根据前述规范性文件的规定，风电项目由地方政府在国家依据总量控制制定的建设规划及年度开发指导规模内核准，但仍应确定项目是否已纳入年度开发方案，避免发生地方政府投资主管部门超规模核准的情形。风电项目若未纳入年度规模管理，则无法执行当年度标杆上网电价，无法享受上网补贴。如经地方政府投资主管部门核准的项目并未被纳入国家的年度计划，根据上述规定，该项目将不能享受国家可再生能源发展基金的电价补贴。

列入年度开发方案对风电项目取得电价及补贴至关重要，若项目未纳入年度开发计划，即便取得相应核准文件，也存在无法取得补贴的风险，故项目投资方应在核准前确保项目已纳入年度开发计划，确保项目能取得相应的核准文件以及避免地方发改部门超规模核准。

2.建设项目用地预审与选址意见书

(1)项目用地预审意见

最新修订并于2020年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第五十二条规定：“建设项目可行性研究论证时，自然资源主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查，并提出意见。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》(以下简称《土地管理法实施条例》)第二十二条第一项规定：“具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：(一)建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。”第二十三条第一项规定：“能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农用地的，按照下列规定办理：(一)建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。”

虽然根据2014年12月31日《国家发展改革委中央编办关于一律不得将企业经营自主权事项作为企业投资项目核准前置条件的通知》(发改投资〔2014〕2999号)，可行性研究报告审查意见不再作为企业投资项目核准的前置条件，但是取得用地预审意见仍作为核准的前置条件。

《建设项目用地预审管理办法》第五条第二款规定，需核准的建设项目在项目申请报告核准前，由建设单位提出用地预审申请。同时，第十四条及第十五条分别规定，预审意见是有关部门审批项目可行性研究报告、核准项目申请报告的必备文件；未经预审或者预审未通过的，不得批复可行性研究报告、核准项目申请报告。针对风电项目，《风电场工程建设用地和环境保护管理暂行办法》第七条还明确规定，项目建设单位申报核准项目时，必须附省级国土资源管理部门预审意见；没有预审意见或预审未通过的，不得核准建设项目。为此，用地预审意见不仅是后期申请项目用地的前置文件，也是项目核准的必备文件之一。但对于光伏项目，其采用备案制，根据《建设项目用地预审管理办法》的规定，可在取得备案文件后，进行土地预审。

(2)项目选址意见书

根据现行《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)的要求，仅以划拨方式提供国有土地使用权的项目，需在核准前取得选址意见书，但实践中以出让方式获得土地使用权的，往往也被要求在办理用地手续前取得选址意见书。

根据《国土资源部关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》(国土资发〔2012〕2号)的规定，强化建设项目用地规划审查，凡不符合法律规定和土地利用总体规划的，不得通过建设项目用地预审。根据《城乡规划法》第二条的规定，风电项目的建设还需符合人民政府已制定的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划，否则，风电项目存在无法取得项目选址意见、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的风险。(www.xing528.com)

在对风电项目进行规划选址时，应避让国家明令禁止或限制建设风电项目的生态红线区域。目前，《国家林业和草原局关于规范风电场项目建设使用林地的通知》(林资发〔2019〕17号)已经明确将自然遗产地、国家公园、自然保护区、森林公园、湿地公园、地质公园、风景名胜区、鸟类主要迁徙通道和迁徙地以及沿海基干林带和消浪林带等区域划为风电场项目禁止建设区域。此外，根据《生态保护红线划定指南》的规定，生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域。关于生态红线的具体范围，生态环境部、国家发展改革委将会同有关部门将各省(区、市)生态保护红线划定方案报国务院审批后，由各省(区、市)人民政府发布实施，故项目单位需在选址前咨询当地人民政府。如风电项目涉及上述用地及生态保护红线的，必须重新确定选址，否则将引发停建拆除等严重后果。

(3)用地预审意见与选址意见书合二为一

根据《自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》(自然资规〔2019〕2号)，建设项目用地预审意见与建设项目选址意见书合并，自然资源主管部门统一核发建设项目用地预审与选址意见书，不再单独核发建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见。

3.水土保持批复文件

虽然现行《中华人民共和国水土保持法》(以下简称《水土保持法》)及《中华人民共和国水土保持法实施条例》中均未将水土保持批复文件明确规定为项目核准的前置条件，但是《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》对此进行了规定。《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》第二条规定：“凡从事有可能造成水土流失的开发建设单位和个人，必须编报水土保持方案。其中，审批制项目，在报送可行性研究报告前完成水土保持方案报批手续；核准制项目，在提交项目申请报告前完成水土保持方案报批手续；备案制项目，在办理备案手续后、项目开工前完成水土保持方案报批手续。”风电项目的风机基础开挖和道路施工需进行大量的土方作业，可能造成水土流失，水土保持批复文件为项目核准前即需要取得的支持性文件，明确项目实施过程中应采取的水土保持措施。而针对光伏项目，水土保持批复文件在项目备案后开工前取得即可。

依据《水土保持法》第二十七条规定，依法应当编制水土保持方案的风电、光伏项目中的水土保持设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用；项目竣工验收，应当验收水土保持设施；水土保持设施未经验收或者验收不合格的，生产建设项目不得投产使用。项目水土保持设施未经验收或者验收不合格即投产使用的，依据《水土保持法》第五十四条规定，由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止生产或者使用，直至验收合格，并处5万元以上50万元以下的罚款。

4.社会稳定风险评估文件

根据2012年印发的《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》，各地均制定了具体的评估办法，如浙江、江苏、山东、海南、福建、新疆等地，项目投资方应根据项目当地的要求，对项目的社会稳定风险进行评估。

在实践中，即使当地未要求进行社会稳定风险评估，项目公司也需要关注项目开发建设可能导致的社会稳定风险，尤其对于国有企业而言，仍建议提前做好相应评估，确定项目的社会稳定风险可控，否则一旦在项目建设过程中出现阻工、抗议等影响社会稳定的事件，将极大影响项目的开发建设进程。

另外，根据《土地管理法》第四十七条的规定，县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。风电项目的风机基础、升压站和综合楼用地为永久用地，需进行征地并转为建设用地，通常而言风电项目征地面积较大，社会稳定风险评估文件不可或缺。2016年2月3日发布的《国务院关于第二批清理规范192项国务院部门行政审批中介服务事项的决定》已将此项社会稳定风险评估报告由中介机构提供编制修改为申请人可按要求自行编制，也可委托有关机构编制，不必委托特定中介机构提供服务。

（二）光伏项目备案前开发手续的取得

《光伏电站项目管理暂行办法》第十四条规定：“省级能源主管部门依据国务院投资项目管理规定对光伏电站项目实行备案管理。”即自2013年8月29日起光伏发电项目已由核准制改为备案制。光伏项目改为备案制后，根据《建设项目用地预审管理办法》的规定，可在取得备案文件后进行土地预审。根据《城乡规划法》的规定，仅需要有关部门批准或者核准且以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目才需要办理规划选址手续，光伏项目采用备案制并不需要有关部门批准或者核准，且大部分项目以出让方式解决用地，原则上无须办理规划选址手续。根据《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》的规定，在项目备案后开工前取得水土保持批复文件即可。严格来说，光伏项目在备案前无须办理土地预审、规划选址意见和水土保持批复等手续。

实践中，对于光伏项目的备案程序和文件要求，各省级地方政府的规定不尽相同。虽然根据上文分析，光伏项目在备案前无须办理用地预审、规划选址意见及水土保持批复等手续，但通常而言，光伏电站项目的投资主体提出备案申请时，一般应提供项目实施方案(主要包括规划选址、太阳能资源测评、建设规模、建设条件论证、电力送出条件和电力消纳分析)、项目场址使用或租用协议、省级电网企业出具的并网审核意见、项目单位营业执照及其他相关文件，但前述文件无须主管部门审批，不属于通常理解的开发手续范畴。分布式光伏发电项目的备案和建设流程则相对简便，明确免除规划选址、土地预审等支持性文件。