风电和光伏的主要法律规范优化

（一）风电相关主要法律规范

根据风电项目涉及的重点模块，本书将风电投资建设相关法律规范分为分类管理、项目前期与核准、项目用地、项目并网、上网电价及补贴、项目适用税收政策、行政监管等类别进行介绍。

1.分类管理

我国对于风电项目根据项目的地理位置和开发模式进行分类管理。例如，2019年5月发布的《国家发展改革委关于完善风电上网电价政策的通知》将风电项目分为陆上风电项目与海上风电项目，其中陆上风电项目分为集中式陆上风电项目和分散式风电项目，海上风电项目分为近海风电项目与潮间带风电项目，上述不同类型的风电项目需要执行不同的上网电价政策。对于海上风电项目，国家能源局和国家海洋局于2016年12月发布了《海上风电开发建设管理办法》作专门规定。此外，国家能源局于2018年4月发布了《分散式风电项目开发建设暂行管理办法》对分散式风电项目进行专门规定。根据该规定，分散式风电项目是指所产生电力可自用、也可上网且在配电系统平衡调节的风电项目，分为“自发自用、余电上网”模式与“全额上网”模式两种类型。

2.项目前期与核准

(1)前期工作

《风电场工程前期工作管理暂行办法》规定，风电场工程前期工作按照风能资源评价、风电场工程规划、预可行性研究、可行性研究四个阶段开展工作，风电场工程前期工作经费由国家、省级政府和企业共同承担。《国家能源局关于加强风电项目开发建设管理有关要求的通知》明确规定，列入年度实施方案的风电项目应有不少于一个完整年的测风资料，测风数据有效完整率不低于90%，并应落实土地使用、环境保护、水土保持等建设条件。风电项目在核准前需取得的审批手续虽然被不断简化，但土地预审、规划选址等部分手续的取得仍是风电项目开发前期的关键性工作。

(2)项目核准权限

《政府核准的投资项目目录(2004年本)》规定，总装机容量5万kW及以上的风电站项目由国务院投资主管部门核准，其余项目由地方政府投资主管部门核准。自此，风电项目的投资审批采用的均为核准制。2013年及以后的《政府核准的投资项目目录》均概括性地规定，风电站项目的核准权限下放至地方政府。

(3)工程建设规划及年度发展计划

《国家能源局关于进一步完善风电年度开发方案管理工作的通知》明确规定，国家根据全国风电发展规划要求，按年度编制滚动实施方案，各省应根据本省风电发展规划和全国年度开发方案的要求编制各省的年度开发方案。并明确规定：纳入年度开发方案的项目，按有关管理规定享受电价补贴。风电建设项目由各省(区、市)能源主管部门确定年度建设规模，并在每年一月底前将本年度的建设规模建议及相关材料报送国家能源局，经统筹平衡后形成全国年度开发方案。

3.项目用地

就风电项目用地而言，主要包括风机基础、升压站、管理用房用地及临时用地部分。《国土资源部发展改革委科技部工业和信息化部住房城乡建设部商务部关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》(国土资规〔2015〕5号)(以下简称《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》)中明确：“光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案；对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理。”此外，《分散式风电项目开发建设暂行管理办法》和《国家林业和草原局关于规范风电场项目建设使用林地的通知》等文件对于风电用地中的特殊问题作了专门规定。风电项目用地问题的具体内容请参阅本书第二章。

4.项目并网

(1)项目发电业务许可

根据我国的《电力监管条例》和《电力业务许可证管理规定》等相关规定，从事发电业务的，应当取得发电类电力业务许可证。2014年4月发布的《国家能源局关于明确电力业务许可管理有关事项的通知》，明确豁免“项目装机容量6MW(不含)以下的太阳能、风能、生物质能、海洋能、地热能等新能源发电项目”“经能源主管部门以备案(核准)等方式明确的分布式发电项目”的电力业务许可，同时该文件简化了风能等新能源发电项目的电力业务许可证申请要求。根据《分散式风电项目开发建设暂行管理办法》第二十六条的规定，项目装机容量6MW以上的分散式风电项目仍需要办理电力业务许可证。

(2)全额保障性收购

《可再生能源法》明确“国家实行可再生能源发电全额保障性收购制度”，但由于没有具体的实施细则，导致实践中的执行效果欠佳。一些地区，尤其是新疆、甘肃、内蒙古等可再生能源资源丰富，但经济发展相对落后的地区，不少风电、光伏等可再生能源项目建成后不能并网或全额消纳，“弃风、弃光”问题严重，严重影响了可再生能源事业的发展。

2016年3月，国家发展改革委发布的《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》，要求加强可再生能源发电全额保障性收购管理工作，提出了切实的保障措施，并明确了国务院能源主管部门及派出机构履行可再生能源发电全额保障性收购的监管责任。2016年5月，《国家发展改革委国家能源局关于做好风电、光伏发电全额保障性收购管理工作的通知》发布，综合考虑电力系统消纳能力，按照各类标杆电价覆盖区域，参考准许成本加合理收益，核定了部分存在弃风、弃光地区的风电、光伏发电最低保障收购年利用小时数，从而强化了“全额保障性收购”政策的可执行性。

2019年5月，《国家发展改革委国家能源局关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》发布，提出建立健全可再生能源电力消纳保障机制，即按省级行政区域对电力消费规定应达到的可再生能源电量比重，要求承担消纳责任的各类市场主体的售电量(或用电量)均应达到所在省级行政区域最低可再生能源电力消纳责任权重相对应的消纳量，进一步促进可再生能源消纳。

5.上网电价及补贴

我国风电项目上网电价经历了多个发展阶段。1998—2003年，风电上网电价由政府审批。2003—2005年是风电电价招标和审批电价并存的阶段，即“双轨制”阶段。2006—2009年是招标与核准方式阶段，风电项目的上网电价开始实施政府指导价，由国务院电价主管部门按照招标形成的电价确定。2009—2018年是固定标杆电价阶段，按照全国四类风能资源区制定相应的风电标杆上网电价。2019年起，我国风电电价进入指导电价与平价上网阶段。随着《国家发展改革委关于完善风电上网电价政策的通知》的出台，风电项目标杆上网电价调整为指导价，为风电项目竞争性配置开展提供依据，并进一步降低了风电项目指导价格，确定了平价上网安排和日程。该通知明确了陆上已经核准项目如何继续享受补贴电价的规定：2018年底之前核准的陆上风电项目，2020年底前仍未完成并网的，国家不再补贴；2019年1月1日至2020年底前核准的陆上风电项目，2021年底前仍未完成并网的，国家不再补贴；自2021年1月1日开始，新核准的陆上风电项目全面实现平价上网，国家不再补贴。

根据前述我国对于风电项目进行分类管理的模式，我国的风电上网电价与补贴政策分陆上风电、分散式风电和海上风电等类别进行管理。风电项目上网电价与补贴政策的具体内容请参阅本书第三章。

6.项目适用税收政策

除适用关于我国税收征管的一般性法律法规之外，为鼓励利用风力发电、促进风电行业健康发展，《财政部国家税务总局关于风力发电增值税政策的通知》特别规定：自2015年7月1日起，对纳税人销售自产的利用风力生产的电力产品，实行增值税即征即退50%的政策。《国家税务总局关于实施重点扶持的公共基础设施项目企业所得税优惠问题的通知》对居民企业经有关部门批准，从事符合《公共基础设施项目企业所得税优惠目录》规定风电项目的投资经营所得，自该项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税。风电企业自经营期开始，所得税享受“三免三减半”的优惠政策。

7.行政监管

就风电行业行政监管而言，除了适用《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)及项目开发、建设领域一般性行政法规外，国家层面还发布了针对电力工程、风电行业的专门性的行政监管规则，如《国家电力监管委员会关于加强风电安全工作的意见》《国家能源局综合司关于印发电力建设工程施工安全专项治理行动实施方案的通知》《国家能源局关于2018年度风电建设管理有关要求的通知》《国家能源局关于2019年风电、光伏发电项目建设有关事项的通知》等相关政策性监管文件。

（二）光伏相关主要法律规范

本书将光伏投资建设相关法律规范分为分类管理、项目审批、项目用地、项目并网、上网电价及补贴、项目适用税收政策以及行政监管等类别进行简要介绍。

1.分类管理

与风电项目类似，我国对于光伏项目也采取分类管理的方式。例如，2019年4月发布的《国家发展改革委关于完善光伏发电上网电价机制有关问题的通知》中，将光伏项目分为集中式光伏发电项目与分布式光伏发电项目，分布式光伏发电项目又可以分为工商业分布式光伏发电项目与户用光伏发电项目。此外，分布式光伏发电项目有“自发自用、余电上网”与“全额上网”两种上网模式。上述不同类型的光伏项目需要执行不同的上网电价政策。2014年9月发布的《国家能源局关于进一步落实分布式光伏发电有关政策的通知》等文件对于不同类型的光伏发电项目作专门规定。

2.项目审批

(1)项目备案制管理

《光伏电站项目管理暂行办法》(国能新能〔2013〕329号)明确了光伏项目的备案制度，“省级能源主管部门依据国务院投资项目管理规定对光伏电站项目实行备案管理”。

(2)项目规模控制

《光伏电站项目管理暂行办法》同时明确了对光伏电站项目的规模指导和管理，“国务院能源主管部门负责编制全国太阳能发电发展规划。根据国家能源发展规划、可再生能源发展规划，在论证各地区太阳能资源、光伏电站技术经济性、电力需求、电网条件的基础上，确定全国光伏电站建设规模、布局和各省(区、市)年度开发规模。”

为落实前述光伏电站年度规模管理，国家能源局每年下发关于当年新增光伏发电项目规模的文件。就光伏项目的指标分配而言，采用竞争方式的市场化趋势日益明显，《国家发展改革委国家能源局关于完善光伏发电规模管理和实行竞争方式配置项目的指导意见》出台后，各地陆续出台操作办法。

3.项目用地(https://www.xing528.com)

就光伏项目用地而言，包括升压站、管理用房等永久性建筑用地部分以及光伏方阵占地等临时用地部分，《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》明确“光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途”。“对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理”。2015年末，关于光伏用地涉林审批管理，出台《国家林业局关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》，该通知对于适于建设光伏项目的林地类别以及审批手续予以明确规定。光伏项目用地问题的具体内容请参阅本书第二章。

4.项目并网

(1)项目发电业务许可

为鼓励光伏产业的发展，作为电源项目的光伏电站，行政监管从发电业务许可上予以放宽。《国家能源局关于明确电力业务许可管理有关事项的通知》明确，豁免“经能源主管部门以备案(核准)等方式明确的分布式发电项目”“项目装机容量6MW(不含)以下的太阳能、风能、生物质能、海洋能、地热能等新能源发电项目”的电力业务许可；简化太阳能等新能源发电的发电类电力业务许可证申请要求。

(2)全额保障性收购

2016年5月，《国家发展改革委国家能源局关于做好风电、光伏发电全额保障性收购管理工作的通知》发布，该通知综合考虑电力系统消纳能力，按照各类标杆电价覆盖区域，参考准许成本加合理收益，核定了部分存在弃风、弃光地区的风电、光伏发电最低保障收购年利用小时数，从而强化了“全额保障性收购”政策的可执行性。2019年5月，《国家发展改革委国家能源局关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》发布，提出建立健全可再生能源电力消纳保障机制，进一步促进可再生能源消纳。

5.上网电价及补贴

自2011年开始，我国实行光伏项目标杆上网电价制度，《国家发展改革委关于完善太阳能光伏发电上网电价政策的通知》(发改价格〔2011〕1594号)规定，根据项目建设核准、并网时间分别适用不同的标杆电价。2013年7月，《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》发布，明确补贴原则上为二十年，以及调整可再生能源电价附加征收标准，扩大可再生能源发展基金规模。2013年8月，国家发展改革委下发的《国家发展改革委关于发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展的通知》，将全国分为三类太阳能资源区，分别适用不同的标杆上网电价，并规定标杆上网电价高出当地燃煤机组标杆上网电价的部分，通过可再生能源发展基金予以补贴。2019年4月，《国家发展改革委关于完善光伏发电上网电价机制有关问题的通知》发布，光伏电站标杆上网电价被取代，取而代之的是市场化竞价制度下的指导价。《2019年光伏发电项目建设工作方案》明确，除光伏扶贫、户用光伏外，其余需要国家补贴的光伏发电项目原则上均须采取招标等竞争性配置方式，通过项目业主申报、竞争排序方式优选确定国家补贴项目及补贴标准。

根据前述我国对于光伏项目进行分类管理的模式，我国的光伏上网电价与补贴政策分集中式光伏电站项目、工商业分布式光伏项目和户用分布式光伏项目等类别进行管理。光伏项目上网电价与补贴政策的具体内容请参阅本书第三章。

6.项目适用税收政策

根据《中华人民共和国企业所得税法》以及《公共基础设施项目企业所得税优惠目录(2008年版)》的相关规定，太阳能发电新建项目享受企业所得税“三免三减半”优惠政策。

7.行政监管

就光伏行业行政监管而言，除了适用《行政处罚法》《建设行政处罚程序暂行规定》《建设领域违法违规行为稽查工作管理办法》《建设领域违法违规行为举报管理办法》等建设领域一般性行政法规外，国家层面还根据光伏行业特性制定有专门行政监管规则，比如《光伏电站项目管理暂行办法》《分布式光伏发电项目管理暂行办法》以及对于业内项目收购产生重大影响的《国家能源局关于规范光伏电站投资开发秩序的通知》等监管文件。

【注释】

[1]《马克思恩格斯选集》第三卷，人民出版社1995年第2版，第154页。

[2]邹才能，赵群，张国生等：《能源革命：从化石能源到新能源》，《天然气工业》2016年第1期，第2页。

[3]统计包括巴林、伊朗、伊拉克、以色列、科威特、阿曼、卡塔尔、沙特阿拉伯、叙利亚、阿联酋和也门。

[4]BP：BP Statistical Review of World Energy 2019，68th edition.

[5]统计包括阿塞拜疆、哈萨克斯坦、俄罗斯、土库曼斯坦和乌兹别克斯坦。

[6]BP：BP Statistical Review of World Energy 2019，68th edition.

[7]刘志逊，刘珍奇，黄文辉：《中国化石燃料环境污染治理重点及措施》，《资源·产业》2005年第5期，第50页。

[8]央视网：《专家：80%PM2.5污染问题与能源有关》，http：//news.cntv.cn/2014/02/20/ARTI1392856281576879.shtml，最后访问日期：2020年2月5日。

[9]邹才能，赵群，张国生等：《能源革命：从化石能源到新能源》，《天然气工业》2016年第1期，第3页。

[10]刘媛媛：《能源转型下可再生能源发展现状与趋势研究》，《中国经贸导刊》2018年第12期，第11页。

[11]汪波，李朝前：《全球可再生能源发展现状及趋势》，《中国物价》2018年第5期，第47页。

[12]IEA.Next generation wind and solar power from cost to value.IEA，2016.

[13]BP.BP Statistical Review of World Energy.IRENA，2016.

[14]国家能源局：《持续转“绿”！2019年我国并网风电光电大幅增长》，http：//www.nea.gov.cn/2020-02/05/c_138757642.htm，最后访问日期：2020年2月5日。

[15]中国产业信息网：《2018年风电行业陆上和海上新增装机量及2019年风电行业发展积极因素、未来趋势分析》，http：//news.bjx.com.cn/html/20191104/1018175.shtml，最后访问日期：2020年2月3日。

[16]中电联：《2019—2020年度全国电力供需形势分析预测报告》，http：//guangfu.bjx.com.cn/news/20200122/1038614.shtml，最后访问日期：2020年2月3日。

[17]前瞻产业研究院：《2019年中国光伏发电行业市场现状及发展趋势分析531政策推动精细化、高质量转变》，https：//bg.qianzhan.com/trends/detail/506/200106-53129df5.html，最后访问日期：2020年2月3日。

[18]中电联：《2019—2020年度全国电力供需形势分析预测报告》，http：//guangfu.bjx.com.cn/news/20200122/1038614.shtml，最后访问日期：2020年2月3日。

[19]国家能源局：《2019年全国电力工业统计数据》，http：//www.chinapower.com.cn/bigdatayear/20200121/1295716.html，最后访问日期：2020年2月3日。

[20]前瞻产业研究院：《2019年中国光伏发电行业市场现状及发展趋势分析531政策推动精细化、高质量转变》，https：//bg.qianzhan.com/trends/detail/506/200106-53129df5.html，最后访问日期：2020年2月3日。

[21]孙佑海：《为发展可再生能源提供有效的法律保障》，《环境保护》2005年第3期，第25页。

[22]谭建生：《实现可再生能源法律保障的若干政策建议》，《开放导报》2010年第2期，第42页。