我国新能源产业立法的进程

《可再生能源法》的通过是我国新能源和可再生能源产业发展的重要起点，它让我国可再生能源的开发利用步入了法治轨道。由于国家政策的鼓励，以风电和光伏产业为代表的新能源产业迅速发展，与之相关的法律规范也逐步丰富和完善。

总体来看，在以风电、光伏为代表的新能源产业的法律规范中，就立法层级而言，除了《可再生能源法》属于全国人大制定的法律以外，其他的相关规定基本都是各级政府部门出台的规范性文件，呈现出立法层级不高、政策出台和变化较为频繁的特点。这种现象的产生，很大程度上与新能源行业作为新兴行业，很多管理方式和做法都在不断探索和完善有关。

就行业发展而言，风电行业较光伏行业起步较早，有关法规政策制定方面也一度领先。但近年来光伏行业蓬勃发展，尤其是2013年《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》发布后，行业发展迅速，有关法规政策也日趋完善。从发展阶段划分，风电、光伏行业的立法进程大致可以分为以下三个阶段：

（一）起步与发展阶段：2005—2013年

1.风电方面

2005年7月，《国家发展改革委关于风电建设管理有关要求的通知》发布，对风电项目前期工作、风电装备的技术要求进行了明确。

2006年1月，《可再生能源法》开始实施后，从法律层面确立了风能资源的地位，并明确鼓励与支持风能资源的开发利用。

2009年7月，《国家发展改革委关于完善风力发电上网电价政策的通知》发布，确定了四类资源区的陆上风电标杆上网电价机制。

2011年8月，国家能源局印发《风电开发建设管理暂行办法》，对风电项目的建设规划、项目前期工作、项目核准、竣工验收、运行监督等环节的项目管理和技术质量管理进行了细化的规定。

2.光伏方面

2009之前，中国光伏市场存在“三头在外”的现象，即材料在外、市场在外、设备在外，国内市场几乎为零。受2008年金融危机影响，中国光伏产品出口形势逆转，迫切需要启动国内市场。

2009年7月，《财政部科技部国家能源局关于实施金太阳示范工程的通知》决定综合采取财政补助、科技支持和市场拉动方式，加快国内光伏发电的产业化和规模化发展。

2010年9月，财政部、科技部、住房城乡建设部和国家能源局联合发布了《关于加强金太阳示范工程和太阳能光电建筑应用示范工程建设管理的通知》，要求加强示范工程建设管理，进一步扩大国内光伏发电应用规模。

2013年3月，财政部决定金太阳示范工程不再进行新增申请审批，并于同年5月发布《财政部关于清算金太阳示范工程财政补助资金的通知》，规定没有按期完工的项目，要求“取消示范，收回预拨资金”；没有按期并网的项目，则会被暂时收回补贴资金，待并网发电后再来函申请拨付。

（二）大规模发展阶段：2013—2018年

1.风电方面

2013年，国家下放了企业投资风电项目的核准权限，根据《政府核准的投资项目目录(2013年本)》，风电站项目的核准权限全部下放至地方政府，风电行业迎来了大规模发展的阶段。

2016年12月，国家发展改革委印发《可再生能源发展“十三五”规划》；次年7月国家能源局印发《关于可再生能源发展“十三五”规划实施的指导意见》，为风电行业的发展提出新要求。

2016年12月，国家能源局、国家海洋局出台《海上风电开发建设管理办法》，为海上风电项目开发建设管理提供了法规政策依据。(www.xing528.com)

2017年5月，《国家能源局综合司关于开展风电平价上网示范工作的通知》发布。在此过程中，风电标杆上网电价逐年降低，国家不断推动风电平价上网。

2.光伏方面

2013年6月，国家能源局发布了《分布式光伏发电示范区工作方案》，该方案从项目可行性分析、落实项目安装条件、工作进度安排、政策支持机制、组织实施方式、示范区选择原则等方面作出了规定。

2013年7月，《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》发布，就行业发展目标、产业结构调整及光伏项目电价、补贴和财税支持等很多方面作出了明确规定。在该文件的指导原则下，后续不断出台的执行性政策和产业利好政策催生了国内光伏行业的发展热潮。

2016年12月，国家能源局发布了《太阳能发展“十三五”规划》，规划到2020年底，太阳能发电装机达到1.1亿kW以上，其中，光伏发电装机达到1.05亿kW以上，在“十二五”基础上每年保持稳定的发展规模。

（三）加速平价上网阶段：2018年起至今

经历了前一阶段的大规模高速发展，风电、光伏项目装机容量突飞猛进，国家可再生能源补贴缺口不断增大，部分地区弃风、弃光现象虽有改善但仍然存在。为了应对上述问题，2018年出台了光伏“531新政”以及风电竞价及平价上网等政策。

1.持续清理资源费、路条费，降低项目非技术成本

2018年4月，《国家能源局关于减轻可再生能源领域企业负担有关事项的通知》印发，要求减少土地成本及不合理收费，通过绿色金融降低企业融资成本，制止纠正乱收费等增加企业负担的行为。

2019年5月，《国家能源局关于2019年风电、光伏发电项目建设有关事项的通知》印发，明确要优化投资建设营商环境，并要求派出能源监管机构加强对有关事项的监督。

2.推动配额制保障新能源消纳，加快补贴退坡速度，缓解财政补贴压力

2018年3月，国家能源局下发《可再生能源电力配额及考核办法(征求意见稿)》，其主要目的便是通过强制手段与市场化手段结合，解决可再生能源消纳问题。

2018年5月31日，《国家发展改革委财政部国家能源局关于2018年光伏发电有关事项的通知》(业界称为“531新政”)发布。文件规定，暂不安排2018年普通光伏电站建设规模，仅安排1 000万kW左右的分布式光伏建设规模，对光伏行业造成巨大冲击。

2019年5月，《国家发展改革委国家能源局关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》发布，明确了实行消纳保障机制的目的，要求各市场主体的售电量(或用电量)均须达到所在省级行政区域的可再生能源电力消纳责任权重，形成可再生能源电力消费引领的长效发展机制，促进清洁、低碳、安全、高效的能源体系建设。

3.推动竞价配置资源，加速无补贴平价上网，提高行业竞争力

2019年1月，《国家发展改革委国家能源局关于积极推进风电、光伏发电无补贴平价上网有关工作的通知》发布，明确对无补贴平价上网项目提供支持政策措施。

2019年5月，《国家发展改革委关于完善风电上网电价政策的通知》发布，将陆上风电标杆上网电价改为指导价，新核准的集中式陆上风电项目上网电价全部通过竞争方式确定，不得高于项目所在资源区的指导价。

2020年1月23日，《国家能源局关于2020年风电、光伏发电项目建设有关事项的通知(征求意见稿)》发布，要求优先推进无补贴平价上网项目建设，对于需要国家补贴的项目要求落实规划总量控制。