宋代二府制的优劣及其对决策范围的影响

北宋灭亡后，武将和士大夫都开始反思宋代军队战斗力弱的原因。在妥协派与主战派的争论中，兵制问题成为争论的焦点。

下面就从军事体制的分析入手，试析宋代军事积弱的原因。首先看中央决策机制——二府制。

以二府同议军事战略，有利于整合中央智力资源，统一决策口径，似乎是封建时代一项较为理想的战略决策模式。但由于皇权与相权、枢密权的矛盾，其中潜伏着深刻的问题。熙宁九年（1076），御史蔡承禧在给宋神宗的一封奏疏中，曾就此加以申论。他强调大臣乃国家所以同安危而系休戚者，唯有平日不侵其所职，则后日方可责以有成。除去任命大臣、台谏之外，其他事无巨细，皆应经由二府共同商议后才能施行。假若二府意见不一致，则由皇帝本人总揽其成，裁断可否而后行^[73]。蔡承禧所言之大臣，必指二府宰执无疑。在他看来，由宰执共议、皇帝决断的决策模式是国家运行应有之常态，也是维系政治规范的关键。但是这样的常态在当时却已屡屡受到侵蚀，蔡承禧上疏的目的也正在于劝谏宋神宗对此引起重视。他于奏疏开篇便表明自己意图：“伏睹近日命赵烟为安南招讨使，李宪为之副，外议纷纷，皆云不自二府，此虽陛下择才之明，亦必与大臣商议。又云宪所陈请多不经由二府，径批圣语下诏讨司。”^[74]他认为皇帝撇开二府自行处置军事战略决策的行为属于具有危险性的“异态”决策模式。可以说，在常态模式下，核心是共议，显示决策范围的扩大化；而异态模式的核心是专断，表明决策范围的狭窄化。(www.xing528.com)

此外，枢密院的发兵权与“三司”的握兵权互相牵制，虽有利于皇权，却不利于战事。