从《宋史》载建炎三年刘光世曾任江、淮制置使来看，最初江淮战区的指挥是统一的。当然，此时，两淮地区军事防御体系的构建远不完善，属于萌芽期，还没有形成有效的防线。因此，此时的防御效果还不可靠，如《高宗纪二》载：在韩世忠大败于沐阳的情况下，“刘光世阻淮拒金人，敌未至自溃”[32]。因刘光世部溃不成军，金军派游骑突袭扬州，宋高宗仓惶渡江，把行都由镇江而移至杭州。绍兴三十一年（1161），海陵王完颜亮南侵，对南宋两淮地区发动大规模攻势，南宋统治集团又开始重视江淮，提出了一些新的构想。然在淮西与淮东的关系以及淮西与淮东两制置司是应该分兵还是应该合兵的问题上，时人争论不已。宋廷当时是分设淮东、淮西制置使。如曾发动兵变的苗傅就曾任淮西制置使[33]。面对强敌入犯，宋高宗不得不筹划防线，以老将刘锜为江淮前敌总指挥，节制各路人马，镇淮东扬州；副帅王权镇淮西[34]。史载：命淮东副总管李横将镇江之兵驰援楚州[35]。此战中，王权怯战，躲在庐州城，不能组织防务，使得金兵轻易渡过淮河，直达长江。最后还是因金朝内部政变，化解了南宋的危局。基于淮西的王权怯战，导致金兵轻易渡过淮水的经验教训，后来有不少人从淮西、淮东相互依存的实际出发，要把两淮联为一体。其中，汪纲的观点有代表性，他说：“淮地自昔号财赋渊薮，西有铁冶，东富鱼稻，足以自给。淮右多山，淮左多水，足以自固。诚能合两淮为一家，兵财通融，声势合一，虽不假江、浙之力可也。”[36]他的意思是说，两淮的战略资源如果联合起来实现共享互补可以减少对江浙的依赖。
当时，南宋重点防御的是淮东。实际上因淮西地处荆襄与淮东之间，战时可左右响应，因此在军事布防上应侧重淮西地区，南宋末年的王万对此问题分析得较为透彻：
长淮千里，中间无大山泽为限，击首尾应，正如常山蛇势，首当并两淮为一制阃之命是听。两淮惟濠州居中。濠之东为盱眙，为楚，以达盐城，淮流甚广，敌所难度。濠之西为安丰，为光……淮西则又惟合肥居江、淮南北之中，法当建制置司合肥，而以濠梁、安丰、光州为臂，以黄冈为肘后缓急之助。又必令荆、襄每候西兵东来，辄尾之，使淮、襄之势亦合，而后大规模可立[37]。(www.xing528.com)
绍兴三十二年（1162），张浚经略江淮，再次对淮西与淮东之间的策应行动进行了细节上的规划，“淮东真州一带以六合为重，于兹固守。其敢轻入，兼庐之巢县及和州列屯大兵，正乘其后，绝粮邀击，计皆可施。淮西之兵，山立不动，敌人岂敢轻舍此兵直犯淮东。六合当其前，淮西袭其尾，进退实难。”[38]但在实际操作中，协同策应不容易实现，且淮东地区有限的兵力更多要考虑京师临安的防务。因此南宋中后期，两淮防御策略还是走向了分兵。如嘉定十二年（1219）金发兵十万进犯，当时在淮东主持军务的李钰、崔与之二人意见不合，导致误国，加上各地的配合策应不够，导致淮南流民竞相渡江避乱。为此，宋廷“罢江、淮制置司，置沿江、淮东、淮西制置司。宝文阁待制李大东为沿江制置使，淮南转运判官赵善湘为主管淮西制置司公事，淮东提刑贾涉为主管淮东制置司公事兼节制京东、河北路军马”[39]。也就是呈现出淮东、淮西和沿江分区防守的典型布局。当然，虽分设了淮东、淮西制置司，在战事紧急时，往往会让一人统帅两淮或者又恢复江淮制置司，如理宗时的李曾伯就曾任淮东制置使兼淮西制置使[40]。理宗时为应对李全叛乱，绍定三年九月，以沿江制置使赵善湘为江淮制置大使[41]。
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