现有理论解释及优化方法

关于美国为什么没有在20世纪初建立起福利体系的问题，理论解释还是比较多的。早期的解释更多地从现代化与工业化的角度去解释，后来不断出现从国家结构、历史制度主义等理论范式去解释的研究。当然，在这里，本研究要参考的是另外一个非常重要的问题的理论研究：“为什么美国没有社会主义”或者“为什么社会主义没有在美国发生”等。之所以引入这样的类似问题的理论解释，是因为笔者在第一章导论中的理论假设部分，将以工人阶级为代表的低层阶级的力量作为解释现代福利国家建制的重要推动因素。^〔127〕在美国，工人阶级从数量上来看，还是很庞大的，而且社会影响力也是不小的，比如美国劳工联合会的发展就是典型的例证，“1900年它只有54.8万名雇佣劳动者会员；14年之后，会员人数已经超过了200万大关”^〔128〕。但是，美国的社会主义运动相对要沉寂得多，其收获要小得多。无论是何种“社会主义”形式的理论与实践范畴，都没有在美国揭起多大的风浪，而多半是消融于美国政治社会之中。所以，“为什么美国没有社会主义”的类似问题困扰了一个多世纪的学者文人与社会主义活动家。同时也呈现出相当多的理论作品来解释这一问题。^〔129〕在本书的框架中，经过一定的转化，就可以将“为什么美国没有社会主义”的理论解释借鉴为对“为什么美国没有按时发展出福利国家”这一问题的回答。

（一）工业化与现代化的解释

工业化与现代化理论的解释逻辑是很清晰的，当然也是“线性”的。因为作为现代化“主导项目”的工业化带来的经济高度发展，社会急剧变迁，以及城市化与乡村政治共同体保护功能的丧失等，带来社会财富的急剧膨胀的同时，导致社会两极分化，从而使得社会再分配性质的政府干预变得不可避免。这样的理论逻辑在欧洲国家还大致可以说得通。^〔130〕但是，一旦放到德国就难以解释一个工业化与现代化相对并不完备的国家为何成为福利国家建构的“领头羊”，而与此同时，第一个工业化国家英国却相对比较迟地建立起福利国家。而20世纪初，世界上最大的工业化国家——美国却基本没有建立起福利国家。美国的特殊性在于，美国的主流社会价值认为，失业等经济社会问题基本是个人负责，人们对社会与政府的社会保障职能的认识则相对较晚，“鲜见有人责备穷人或导致贫穷和失业的体制。它们只不过像天气一样，是生活中的事实”^〔131〕。工业化与现代化的解释在遭遇到这些最为典型、又难以解释的案例时，就显得有些苍白，从而使得人们开始从国家结构等体制与制度性方面去解释。

（二）福利建制的物质替代

桑巴特（Werner Sombart）关于“为什么美国没有社会主义”的解释采用的是一种相对综合的方法，即罗列了许多物质、价值、体制等方面的诸多因素，并试图说明在美国，社会主义想要发展起来是一件相当艰难的事情。但是，桑巴特的着力点还是在无产阶级革命的物质替代与价值替代。^〔132〕所谓价值替代就是美国的自由理念与自由制度为美国的工人阶级的自由发展提供了自由的空间，而无需像欧洲国家那样，通过国家干预的方式去干预结果的不平等。清华大学秦晖教授同时也提出因为美国没有封建主义的传统，所以其前资本主义的社会保护势力就小得多，而颇为标准的资本主义公平竞争理念与机制被广泛用以公民的政治整合。^〔133〕

所谓物质替代也是桑巴特着墨较多的因素，即他通过比对美国与德国工人在货币收入、住房、消费与生活等方面的差异，发现美国工人阶级过着相对更为舒适的物质生活。^〔134〕我们从本研究的第三章可以明白俾斯麦时代的“福利收买”工人阶级的统治者图谋的内在逻辑。按照桑巴特的分析，在美国，资产阶级根本就不需要通过福利供给去收买工人阶级。美国工人阶级已经被富裕的物质生活所收买，从而使得其革命精神大大丧失，使得激进主义毫无用武之地，这就是著名的所谓“烤牛肉与苹果馅饼”理论。桑巴特也如许多研究者那样，分析了广阔的西部土地对美国无产阶级革命与激进思想的消减作用。也即如本章上文所分析的，作为一种特定的美国式“福利代替的”西部边疆地区的土地的作用。“到共和党把国有公地作为比面包和马戏更为重要的免费礼物扔给饥饿的无产阶级以后，社会主义思想才不再在劳工运动中占据重要的地位，而提高工资和缩短工时等极端现实主义的问题则占据了劳工运动组织者的全部思想……1861年的国内大动乱和次年由分配耕地法令基于劳工免费土地把强大的激进思潮抑制了几十年。”^〔135〕

（三）国家相对自主性缺失与国家行政能力不足(www.xing528.com)

在斯考切波和肖拉·奥洛夫（Shola Orloff）合作的文章《为什么没有平等保护？——1900—1911年英国与1880—1920年美国社会支出的政治解释》^〔136〕中运用了国家相对自主性与国家行政能力的分析框架，分析了英美两个国家在两个相似的时间段，在社会政策变迁的差异性。文章强调了英国在民主化之前就开始建构起独立的行政官僚体制，在19世纪以来的民主化进程中，这样的官僚结构不仅没有被削减反而得到了扩张与巩固，特别是新济贫法改革以后由中央渗透到地方的福利管理体系逐步发展壮大起来（正如本书第二章所阐述的那样）。而政党领袖与行政官僚队伍相对于支配阶级的自主性为英国在20世纪初开启“自由福利改革”奠定了重要的基础。但是，美国的民主化进程相对较早，却一直没有建立起相对自主的国家官僚体制，美国联邦政府的控制力相对于整个国家与社会来说都是较弱的，更不要说相对独立于支配阶级自主性。所以，在消极意义上，它不可能启动有悖于支配阶级利益的现代福利制度，也根本没有这样的能力去采取相应的政治与行政行动。斯考切波从国家能力与国家结构等层面分析美国福利国家未能按时建构确实具有相当的解释力，但是其变量依然是中间变量。即如果其他因素的推动得力，估计短期内建立起相应的国家官僚体制也并非不可能，短短十几年以后，罗斯福新政就成功通过制度化的社会保障立法，开始在全国范围内实施相应的社会福利保障制度。

（四）州际商业竞争的反向激励

戴维·罗伯逊（David Brian Robertson）的《美国联邦主义的偏好：进步时代福利国家发展的限制》一文着重从联邦与州关系这一因素对这一问题进行解释。^〔137〕作者通过比较大量的史实材料，论证当时的福利建制的主要平台在各州，而在联邦政府层面则是无能为力的。在美国的联邦体制下，如果连州一级的“限制”都不能突破，就更不用说联邦层面的努力了。所以，作者将视线移到州际层面，分析在各州的福利制度建构千差万别，却发现在比较普遍的福利项目上停滞不前。作者认为，造成这种状况的原因是州际商业竞争使得各州都努力创造“良好的投资环境”，竞相吸引资本家投资建厂。特别是在南方各州，因为他们工业化起步较晚，条件较差，在州际商业竞争中处于劣势，所以更是不遗余力地压制劳工权利诉求，对生产过程中的各种违法违规行为采取漠视态度。州际商业竞争并非空谈，而是关涉到各州的财政收入等更为长远的现实问题，“各州都保留了对从事州际商务的公司的非法营业执照的权力，某些州为了增加收入宁愿制定非常宽大的公司法”。甚至童工作为落后州的新工业“核心竞争要素之一”，“廉价童工使那些生活标准低下的各州在建立新工业的竞争中得到极大的好处”。“北部基本完备的工业体系及步入正轨的现代工厂制，从起步早晚的意义上讲，南部在现实上处于一种不平等的竞争条件下。因而雇佣童工则是工厂主降低成本赚取利润的有效办法之一。”^〔138〕进而，进步时代的美国，在各州之间形成恶性竞争，使得各州之间的社会立法形成了“反向激励”效应。

但是疑问在于，为什么劳工没有起来反抗，或者州政府为何不畏惧于劳工的反抗？罗伯逊的解释是州际商业竞争缺乏的是资本而不是劳动力，所以他们可以如此大胆妄为。罗伯逊的解释当然是有力的，也着力是从联邦体制去找原因进行解释，但是美国的州权偏大是一个历史问题，短期也是难以改变的。但更为关键的是，本章要解释为什么联邦层面没有建立起相应的福利制度，而不是各州没有建立起完备的福利制度，其间当然有相关性，但是解释的着力点不同。

以上的具有代表性的四种解释当然都具有一定的解释力，但是也都多多少少的有其不够精确与完备的地方，或者与本章所要解释的问题有一定的偏差。当然，下文的解释显然也多半建立在以上的理论的基础之上，但是要在新的解释框架中加以重新的整合。