美国福利建制的缺陷及研究问题

学术界普遍将美国福利国家建构的起点定位在1935年，当年罗斯福新政出台了《社会保障法》^〔111〕，即严格意义的美国福利制度供给是从1935年开始算起的。就此来看，相对于其他的资本主义国家，美国的福利国家建制，肯定是非常缓慢的了。因为，在这时间点上，英国、德国、法国等资本主义大国大多建立起比较完备的工伤、养老、医疗、失业保险等主要的社会保障制度。但是，这就忽视了美国的特殊性——联邦体制。在独特的联邦体制下，诸多的社会经济问题都是由联邦各州自行解决的。其中进步时代的社会立法与福利制度建构同样如此。^〔112〕美国在20世纪初也存在着要求联邦政府更多地介入经济社会生活的社会呼声，但是这些努力多无果而终了。但是，这里被普遍忽视的，而被斯考切波等政治社会学家发掘出来的就是美国较早地经由联邦政府负责支付的退伍老兵抚恤金^〔113〕和母亲津贴。^〔114〕“考虑到这些人在美国内战服役时期普遍为二十几岁或者三十几岁，到了1890—1910年时，这些人就已经六十多岁了。就此，至少有一半的本地出身的北方白色老人，以及为数众多的寡妇在此期间接受美国联邦政府提供的老年和伤亡抚恤金。在19世纪80年代到20世纪初，这些抚恤金大致占到美国联邦财政支出总额的1／5—1／4。”^〔115〕这在当时而言，确实是一个比较大的政府福利支出项目了。虽然，其很大程度上和北方共和党人赋予黑人成年男子以普选权等政治权术一样^〔116〕，“使一切都相形失色的乃是国会煞费心机地制定内战抚恤金制度时那种厚颜无耻的作风。根据这种制度，成千上万没有正当理由要求政府供养的人和更多的并不需要抚恤金的人都按月领取了政府的津贴。”^〔117〕但是终究而言，美国在20世纪初不是没有福利制度，也不是没有社会公民身份的实现。而只能说，在联邦层面没有普遍的社会福利供给，但是对社会弱势群体、退伍老兵、妇女、儿童等都有相应的、不同程度的社会福利保障制度。

当时的美国各州，特别是由进步派所把控的州与城市政府的确也建立起五花八门的社会福利制度，而许多我们一直声称美国没有的社会保险制度，如工伤保险，实际上在各州是普遍供给的，“1911年，5个州采纳了工人赔偿法。1916年以前，另有25个州仿照实行，到了1929年，除了佛罗里达、密西西比、南卡罗来纳和阿肯色四州以外，所有其他各州都采纳了”^〔118〕。另外，1911年到1913年间有19个州通过母亲或寡妇津贴。当然，只有这些为数不多的社会保障制度能够成为各级政府的福利支出项目。进步时代美国州层面的社会保障事业的发展情况可参看表4.1。

表4.1　美国1934年前州层面的社会保障事业的发展^〔119〕（单位：拥有相关福利项目的州的总数）

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在美国，福利供给方面的另一个“秘密武器”是企业雇主提供的私人保险。“美国的私营医疗保险大约有90%是由雇主替雇员购买的。”^〔120〕因为按照福利国家建制对资本主义市场经济运作的效果来讲，欧洲许多福利国家普遍开始实施政府对经济社会的广泛干预，特别是对劳动力市场，甚至对公司决策都开始有比较重要的影响。但是在美国，资本家死守公司独立的法人地位与独立决策权力，宁愿为工人提供一定数额的社会保险项目，而不愿意政府或其他公共部分对其公司独立性做出进一步的侵蚀。由此，就有了美国典型的福利资本主义的福利供给模式。^〔121〕而这一模式恰恰就是在进步时代开始建构起来的。“整个进步主义气氛对福利资本主义的成长起了作用。这一体系和正在成长中的约束企业的法令体系互相补充。第一次世界大战后，福利体系飞速发展起来。”^〔122〕

在早期美国，社会精英与公民社会就开始发展社会慈善事业，美国的实际福利供给情况并不至于特别不足，或者特别差。美国还有一个特殊的地方，可以在一定程度上起到“福利替代”的效应，那就是有待开发的广阔土地。特别是1862年林肯总统签署生效的《宅地法》，规定凡连续耕种国有土地5年的农户，或21岁为美国公民或已递交入籍申请者，只需缴纳少许证件费，即可获得160英亩国有土地的所有权。^〔123〕这也就是当时许多美国人所期望的，以此缓减东北部工业问题的良方妙计，“工人运动的展示在‘分土地给定居移民’的方案中找到了解决工业苦难问题的途径”^〔124〕。

我们普遍感觉到美国的福利国家建设是不尽如人意的，其实际上的问题在于，美国不是一个慷慨的福利国家，美国的社会福利供给模式不是普遍供给的平等保护制度，而是一个暂时性质的、“查漏补缺”的、救济型的甚至慈善性社会保障。^〔125〕这当然只能放到美国这样一个自由资本主义天堂的整体环境中去理解。因为美国的资本主义发展的逻辑非常的强势，“适者生存”“优胜劣汰”的社会达尔文主义发达一时。^〔126〕人们对自由独立、自力更生的精神非常强调，这不仅是个人在美国生存与发展的重要途径，也是美国国家强盛的重要保障。这样的“价值规范”在美国的福利制度建设问题上也体现得淋漓尽致。当然，这也是美国福利制度一个特征。

因此，本节将要把研究问题的时间大致限制在进步时代，并且是在美国联邦政府层面，美国的福利制度建构的努力为何失败。如果没有这样的限制，可能会引发比较大的争议，尽管本研究的基本结论在整体上而言亦具有普遍意义。下文中，笔者将集中分析为什么在进步时代，美国联邦层面未能及时建立起完备的社会福利制度来，即美国的福利公民身份制度未能在“制度临界点”实现制度建构的体制性原因之所在。当然为了行文方面，我们所谓“20世纪初进步时代，美国为什么没有建立起现代福利国家制度”等相关的表述就暂且不考虑本部分所分析的“干扰因素”。