分析社会保险立法的原因及优化策略

德国首先推动社会保险立法，建立起世界领先的社会福利性保障制度，当然有着综合性的原因，这些原因甚至要大大超过俾斯麦作为帝国政府首相的诸多现实政治和国家战略考量，即德国的社会与历史传统在很大程度上支持并推动了社会保险立法，这些当然也会有俾斯麦考量的因素，也是推动其做出如此策略性选择的重要影响因素。

（一）作为封建残余的福利庇护主义

其实，在德国中世纪时期，就存在着影响非常大的“福利庇护主义”，即在中世纪城镇中，手工业者与工匠等部门的行会、友谊社、兄弟会等组织的内部存在着历史悠久的组织化与救济性的福利供给。当然，这样的组织在欧洲中世纪城镇是比较常见和普遍的。由于德国资本主义生产部门的特殊性，即采矿业等高风险作业部门发展得比较早。由于这些行业的职业风险非常大，所以，单纯靠工人自助显然是难以应对这些风险的。因此，在15世纪初，就在手工业作坊和矿场中出现了共济会和矿工联合会等行业性质的工伤与疾病保险协会。而普鲁士国家政权对经济领域的工伤保险的支持也是很早的。例如，在1854年，普鲁士政府就出台了第一个全国性的有关工人保险的法律：《矿山、冶炼及盐场工人互助会的联合法》，并规定矿山、盐场都要建立强制性的地区性疾病保险组织，由雇主和工人联合管理。这项法律的出台，统一了矿工互助会的互助金，并明确规定了矿工缴纳会费的义务，以及互助金的最低储存限额。^〔104〕同时，德国这些行会组织中的家长制特征也是非常突出的。“保护人制度（patronage）与庇护主义（clientelism）就是这类现象的现代版，而且在驯服残酷的商品化世界方面极有影响……更贴近的例子是在欧洲与美国出现的、由雇主提供的职业附加福利方案。它们一般都是雇主自主决定，将福利奖给那些受宠爱的员工。”^〔105〕

这样的福利庇护主义还强烈地表现为对德国所谓“君主社会主义”的讴歌。在德国，所谓“社会主义”被庸俗化地理解为“反资本主义”，即只要是反资本主义的任何政治思想与实践，多可以被解读为是“社会主义”的。所以，不仅有了所谓“君主社会主义”，也有所谓“天主教社会主义”。在这一点上，天主教与王权主导的容克贵族无疑同属于德国保守派阵营^〔106〕，“保守派对资本主义社会的批判比社会主义和共产主义运动的批判还要早，还要激烈。保守派特别揭露了‘公民’中的‘资产阶级’内容。另外，他们还指责不断变化、一味求新的资本主义世界给传统所带来的破坏和损伤”^〔107〕。这也可以表明，德国资产阶级力量的薄弱，资产阶级思想、政治与社会革命的缺失。尽管有资产阶级经济力量与影响力的不断扩大，但是他们不仅无法消减前资本主义政治经济与思想意识形态的影响，而且使各种各样的前资本主义力量得以以“反资本主义”的道德主体存在，拉拢并分化资本主义发展的阶级产物——工人阶级。弗里德里希大帝着力推动自己领地上的解放农奴的国家运动，并在东普鲁士取消农奴制，从而赢得了民众的敬仰，竟被誉为“乞丐之王”，其也成为主动推行所谓“君主社会主义”的典型。^〔108〕为了在帝国议会中通过意外事故保险法案，俾斯麦请求德意志皇帝德皇威廉一世于1881年11月17日宣读《德国社会政策大宪章》（又称为《黄金圣谕》）。其中明确讲道：“社会弊病的矫正，仅仅依靠对社会民主党的煽动骚扰行为进行镇压是不够的，还要渐次寻求方法，而且同时要积极促进劳动者的福利……对于祖国，应谋求国内和平秩序的永续保证；对于贫者，应谋求他们生活上的更安定与更丰富。”^〔109〕

（二）国家、教会与社会精英对福利供给的呼吁

我们从一些批判史学家的作品中可以读到人们对德意志德国的行政官僚的学术批判，即他们完全是依附于王权与容克贵族的附庸，完全没有自己的独立的政治判断与理想抱负。但是，这只是德国行政官僚的一方面的特征而已，我们从施泰因与哈登堡推动的19世纪初期的自由改革中的行政官僚的理性与理想追求中，即可以看出他们有较高的教育水平与文化修养，甚至怀揣伟大的政治理想与抱负。但是，不管世事如何巨变，逐步成长与成熟起来的行政官僚，即德国的国家精英还是依然以“国家理想主义的载体”来自我定位的，他们大多以理想主义的精神自律，并且时常以“国家长远和整体利益的守护者”自居。^〔110〕而面对经济和社会迅速发展的德意志帝国问题，他们显然不会容忍对社会底层的社会境况的持久存在。想要他们站到自由民主权利的伸张立场上，比登天还难，但是，他们毕竟可以从国家的社会责任与义务角度来推动国家的社会保险立法，特别是在俾斯麦执意推动的情况下。其所遭遇到的阻力，显然多半还是来自资产阶级。但是，容克贵族支配的行政官僚阶层依旧能够占到前资本主义即反资本主义的立场上，以推动社会保险立法。

在德国，天主教会成为宗教精英的代表者，虽然他们遭到俾斯麦“文化斗争”持续的打压与抵制。俾斯麦出于外交上的独立自主、抗拒法国，内政与教育上的自主性等方面原因的考虑，展开了打压甚至迫害天主教的行动。由此，德国的天主教比较早地具有了反抗中央集权政治、反对国家对市民社会的任意干涉等自由主义思想意识，并在实际的行动中不断践行，“德国天主教会就表现为政治上的自由主义和保守主义的混合物”^〔111〕。德国天主教有着与其他国家一样的支持甚至亲自操办慈善事业、公共事业的历史传统。^〔112〕而身处德国的现实政治中的天主教会，更迫切地需要寻找并扩大自己的“群众基础”，在工业化时代渐渐到来之际，人数众多，却一直生活在“水生火热”之中的工人阶级显然成为天主教会救济与拉拢的不二对象。一些天主教教士从基督教是“工人阶级的救世主”的理念出发，要求关心工人的社会和经济状况，并提出了包括为失去劳动能力者设立慈善机构、组织基督教工会、成立生产合作社、推动保护工人的社会立法等一系列的设想与方案。^〔113〕天主教的中央党接受了这些提议，最为重要的一步就是发展基督教工会组织，由此，在客观上分化了工人阶级的组织及其斗争。中央党在1871年的帝国议会选举中获得57个席位，成为帝国的第二大政党。俾斯麦结束“文化斗争”后，极力拉拢中央党对付社会民主党，使得天主教主导的宗教势力在推动社会立法事业上功不可没。

就社会福利而言，资产阶级按其阶级本质，显然是应该对社会保险立法持反对立场的^〔114〕，因为德国的社会福利支出显然不是源自国家的恩惠，其最终来自财政税收，这些财政税赋显然会加重企业家的生产成本。而在德国，社会的赋税显然更多地落到了资产阶级头上，因为土地贵族能够不断地推动国家政权，制定出倾向于农业保护的政策，并且可以从19世纪70年代以后，在贸易保护主义中坐收国家财政的变相补贴。但是，资产阶级就没有那么强大的政治影响力，去推动有利于自己的经济立法。同时，也不能像其他的先发资本主义国家那样延缓社会福利建设，或者转嫁社会责任。与此同时，由于德国资产阶级文化的先进性，即产生了一个数量庞大，社会影响力强大的文化资产阶级群体。但是，他们在经济上与经济资产阶级利益并不密切，却与国家行政官僚，即公共职员在思想与理想追求上更为相近。他们也经常不以资产阶级或者文化小资产阶级立场为追求，而是常常以“真理的化身”“民族文化的载体”等重要角色自居。^〔115〕当然，由于他们特定的生产与生活方式使得他们脱离现代化大生产的过程，同时也脱离工商业资产阶级利益，看上去具有超阶级的立场，由此，他们十分支持国家的保险立法。甚至一大批的经济与社会领域的大学者、教授等对国家干预经济的作为进行呼吁，对国家供给社会性福利的呼吁等都对俾斯麦主导社会保险立法具有重要的推动作用。

就此，国家与社会精英都在相当的程度上支持社会保险立法，以追求其理想的目标。当然，这些因素的归纳有些“虚幻”，因为还有更为现实的原因。德国统一以后，突飞猛进的经济发展，带来工人阶级的崛起与工人运动的高涨，不仅推动俾斯麦这样的伟大政治家采取政治行为，同时也推动这些国家、宗教与社会精英联合起来抵制社会底层的抗争。(www.xing528.com)

（三）工人阶级的崛起与组织化推动工人运动的高涨

历史上，德国的工业化是相对晚发的，加上统一的民族国家迟迟未能建立，也延迟了其工业革命的加速。德国直到19世纪六七十年代才基本结束第一次工业革命，但是却很快地启动了第二次工业革命，民族国家的统一则大大促进了其工业化的加速。而在1871年以后，资产阶级远离国家政权，他们进而能够“全身心”地投身于现代科学技术创新与推动经济发展，推进社会文化繁荣等一系列社会经济事业上去。与此同时，保守而专制的帝国政治则由俾斯麦把持，他通过逐步强势的国家干预手段保证经济与社会发展不受任何阻碍，进一步推动了工商业的发展。在经济生产过程中，国家的扶持使得经济集中化得以开启，并且慢慢开始放大经济集中效应，推动科技创新，从而引领了第二次工业革命，促使德国成为典型的第一、二次工业革命交叉进行的国家，发挥了资本主义的“后发优势”。^〔116〕但是，与此同时，工业化的推动使工人阶级的数量不断增长，也使德国的产业结构与从业人数结构发生了重要的变化。1871年，德意志工人阶级的人数占据总人口数的1／5，到了1882年就上升到1／4，到了1907年占到了1／3。^〔117〕

工人阶级人数如此庞大，足以让权威主义统治者感到心惊胆战，而产业工人的先进性与革命性则更强。“这些工人不仅逐渐跨越行业与资格的界限组织起来，而且，他们的要求、纲领、行动和组织同时也具有进攻性……他们是在为更进一步的解放，即全社会的解放而斗争。他们不断强调自己追求目标的普世性，并愿意接受为实现这一目标所必要的自我约束。”^〔118〕而更具威胁性的事情是工人阶级的组织化越来越强，特别是工人阶级政治组织的迅猛发展令人生畏。1869年8月，在李扑克内西（Wilhelm Liebknecht）与倍倍儿（August Bebel）的领导之下，德意志工人协会联合会的代表、原全德工人联合会（All German Workingmen's Association，拉萨尔于1863年组织成立）的会员和国际工人协会德国支部的代表共262人在爱森纳赫城举行全德社会民主主义工人代表大会，决定建立德国社会民主工党。于是，世界上第一个在民族国家范围内建立的无产阶级政党在此诞生了。德国社会民主党也区别于原先的政府主导的精英政党组织，是一个逐步走向大众化的政党组织。1873年的经济大危机中，由于工人工资下降和失业问题严重，工人阶级的反抗意识也变得越来越强烈，工人阶级组织化活动越来越广泛。“从1864年到1873年，共发生了903起罢工，其中1871年有188起，1872年有215起，1873年甚至达到255起。在德意志帝国建立后的头三年中就总共发生了631起罢工！这里也向人们展示了在国民生产的分配以及实现平等方面的现代冲突模式。”^〔119〕1875年5月，德国社会民主工党（即所谓“爱森纳赫派”）和全德工人联合会（受早期工人阶级组织家、理论家拉萨尔影响的“拉萨尔派”）在哥达举行合并大会，决定建立统一的德国社会主义工人党（即1890年后的“德国社会民主党”）。如此一来，合并后的一年内，工人政党的党员人数从2.4万增加到3.8万。^〔120〕

对于俾斯麦而言，更为棘手的问题在于，社会民主党在帝国议会选举中的得票越来越多，社会影响力也越来越大。这个外在于帝国政治架构的巨大社会政治群体正在以其独特的方式，威胁着国家与社会统治精英的专制统治。德国的工人阶级在19世纪中后期迅速填补了资产阶级民主革命的动力空缺，“工人运动对议会制和法制国家的实现，对社会关系的法律化，对文化教育的普及和社会领域的民主化都作出了贡献”^〔121〕。由于工人阶级就阶级本质而言的革命性，加上早期马克思主义的理论家与革命实践者的推动，使得以俾斯麦为代表的帝国政治家感受到了革命的威胁越来越紧迫。

（四）迅速而果断的行动与前瞻性策略考量：非常法与社会保险立法

1871年的法国巴黎公社对俾斯麦的影响很大，甚至在宪法冲突时期（1862年）俾斯麦就开始着手研究工人问题，但是由于帝国的统一与外交事业耽搁了工人问题的研究与“解决”。^〔122〕19世纪70年代社会民主党的活动，特别是刺杀威廉一世的几起事件，使得俾斯麦有可乘之机，连续推动出台帝国议会通过了打压与限制社会民主党的法令。1878年10月19日，俾斯麦操纵新选出的保守派占优势的帝国议会通过《非常法》，试图将风起云涌的社会主义工人运动及工人政党扼杀在摇篮之中。“该法案允许社会民主党在帝国存在并发挥作用，但不得参与公共竞选。”^〔123〕一开始，社会民主党的组织与活动的确受到很大影响。但是，他们随后立即振作起来、“暗度陈仓”，将其公开的活动隐蔽到“歌咏协会”“读书会”“历史协会”等秘密组织中去，采用合法的议会活动与秘密的地下活动等方式相结合的行动策略。同时，被打压的社会民主党也受到工人阶级、贫苦大众与社会上有识人士的同情。就此，社会民主党在危难之际却得到更大的发展。如果说俾斯麦在强势打压社会民主党问题上是失败的，其还表现为，到了1890年，执掌帝国大权28年的帝国首相之职的俾斯麦，因为在《非常法》等问题上与新上任的帝国皇帝威廉二世的冲突而下台。1890年废除了持续了十几年的《非常法》之后，社会民主党得到迅猛的发展，短期内就获得了帝国议会第一大党的地位，并在1912年大选中获得了1／3的选票。这或许是诸多政治家始料不及的。我们也可以反事实假设一下，如果俾斯麦的《非常法》没有出台，或者1890年继续延续《非常法》，那社会民主党的发展究竟会如何？虽然社会民主党的成长有主观能动的因素，其根本原因还在于德国迅速推进的工业化，使得工人阶级的人数剧增，同时也成为推动工人组织化（运动）的重要原因。俾斯麦与威廉二世的剧烈争议主要集中在《非常法》的存废问题上。俾斯麦开始为其最初出台《非常法》等镇压手段的软弱而感到后悔，“为了迫使皇帝继续实行反社会主义法案，俾斯麦想方设法策划自上而下的政变，先发制人的反社会主义者罢工，甚至解散国会”。但是威廉二世却直言：“我不想用我臣民的鲜血染红我的宝座。”^〔124〕

我们可以看出，俾斯麦几乎同时推出《非常法》与社会保险立法。与此相对的还有，俾斯麦在推出社会保险立法的同时，却通过各种方式阻碍工人阶级权益的获取。“这位帝国宰相一直严厉拒绝1871年才引入的工厂监察制度、取消星期日工作、缩短工时、限制女工和童工、采取最低工资保障等一系列措施。”^〔125〕这不能不说是其政治谋略的重要的有机组成部分。正如迈克尔·曼的研究所表明的那样，德国的社会保险立法很显然是高层推动的结果，这恰恰也属于帝国初创时期推动社会经济发展的“白色革命”的范畴。并且可以说，这也延续了俾斯麦通过国家与社会福祉的增进，进而能够保证支配阶级统治权益不受损害的大战略，尤其是以此抵挡不断高涨的暴力革命方式的权利诉求。俾斯麦从根本上并不是为了扩大公民合法权利而增进社会福利。所以，他理解的社会保险本身显然也不是公民权利意义上的，因为直到1908年，帝国社团法还禁止他们罢工，这几乎等于禁止他们的组织化的联合。此外，德国直到1924年才取消社会救济者被剥夺政治权利的规定。短期来看，俾斯麦是将社会保险立法作为政治武器来使用的，就此造成工人阶级的保守化，并在一定程度上消除他们的革命热情与风险，“要在大量的无产者之中制造……保守的意识，而这种保守的意识产生于享有养老金的权利和感觉”^〔126〕。

但是，俾斯麦利用社会保险立法，一方面是为了对帝国议会中的政党政治角逐加以控制，即通过《非常法》打压社会民主党；另一方面，也想通过社会保险立法，建立“社会与政治安全网络”，由此持久地麻痹、分化甚至收买工人阶级的反抗运动，从而能够分化社会民主党与社会主义工人运动。俾斯麦要从思想上“挖掉社会民主党的老根”。就此，俾斯麦对想要通过社会保险立法打压社会民主党的策略的想法是直言不讳的，甚至在帝国议会上公然挑衅。他在帝国议会上为其社会政策辩护时直接宣称：“只要给健康工人以劳动权，保证他病有所医，老有所养，那些先生们（社会主义者）就会成为鸟的空鸣。”^〔127〕俾斯麦为了达到政治目的，不惜吸收与借鉴社会主义思想意识与政治实践中“合理的因素”。当然，在普鲁士国家传统中，也有不少政治理念与社会主义有“共同之处”。但是，俾斯麦完全是从政治谋略的角度加以利用的。他从工业化及其社会结构转型的大局势中看到了社会主义思潮中的合理因素，甚至认为吸收社会主义的有利因素对个人与国家来说都是不可避免的。“历史已经将利益和谐的理想彻底摧毁。毫无疑问，个人是可以做得更好，但是唯有通过国家方可以解决社会问题。”^〔128〕当然，俾斯麦归根到底还是从防止社会主义工人运动的角度来长远考量社会立法问题的。俾斯麦指出：“只有现在进行统治的国家政权采取措施，方能制止社会主义运动的混乱局面，办法是由政府去实现社会主义的要求中看来合理的、并和国家和社会制度相一致的东西。”^〔129〕