王权主导的改革：反封建与解放的关键

德意志的特殊性被历史学家一直追溯到罗马帝国时代，其在中世纪晚期一直笼罩在“神圣罗马帝国”的光环之中。在拿破仑战争致使其解体之前的数个世纪里，西欧国家大多启动了现代民族国家的建构过程，但是德意志只能期待着某些邦国君主的“开明专制”来实现适应时代的革新。这样的过程也显得极为艰难，因为即使有一些重要的邦国政治开明，并通过改革实现经济发展，也难以拓展到如此众多的邦国，估计道路唯有一条，即只能同时启动德意志的统一大业。而由于诸多主客观原因，德意志的统一显然十分的艰难。^〔35〕但是这一切都没有阻挡开明君主的政治理想与抱负。普鲁士的霍亨索伦王朝的诸位国王在推动普鲁士政治经济发展上的贡献还是有目共睹的。尤其是弗里德里希二世（1740—1786年执政），即弗里德里希大帝的开明专制、经济上推行重商主义经济发展政策，推进军事改革与领土扩张等一系列改革活动，开启了普鲁士的近代化进程，并且使得德国比较迅速地发展成为欧洲版图上重要的且潜力非凡的王国之一。而在他掌权年间，普鲁士的自由官僚也得到成长并起到推动改革的历史性作用，“大革命以前德意志的改革运动，表面是开明专制的君主主持，背后则由那群新兴的人道主义官僚所推动”^〔36〕。

德意志历史上最为典型的自由改革是由施泰因（Baron vom und zum Stein）与哈登堡（Karl August Fürst von Hardenberg）主导的改革。人们之所以看重施泰因与哈登堡的自由改革，是因为许多现代国家的确是通过高层的锐意革新，并通过高层主动的政治与宪政改革走上政治现代化的道路。甚至可以说，这次改革已经非常接近西欧宪政国家意义上的政治改革。但是这次改革毕竟是在拿破仑的铁蹄征服下，为了应对国家危难而不得不为之的被动改革。一旦民族危机不再那么显现，封建贵族的反抗就显然越来越大，其实封建地主阶级反抗改革是持续而又一贯的，但是支持改革的力量主要来自于开明君主，而君主的利益又是与支配阶级的根本利益相一致的。有时候君主在改革阻力太大时可能会不得不放缓甚至阻止改革的进程。这也许就是19世纪初普鲁士改革的历史性悲剧之所在。因为这次改革要解放的主要是农奴，因此，法令意义上的解放是难以触动强势的封建势力的。此外，农奴的反抗显然也不足以成为持续改革的推动力，即使解放农奴反而有利于土地贵族的利益，“就土地贵族的立场而言，违反他们的意志的农业法律是绝对不可能起草的。因此新的法律给了他们更多的好处：农民保护废除了，各种令人讨厌的强制义务摆脱了，雇佣劳动带来了生产效率的提高，特别是，可直接支配的地产扩大了。”^〔37〕而在现代化与工业化刚刚开启的德国，其工业化阶级（资产阶级、工人阶级以及中产阶级等）的力量当时还十分的薄弱。所以，持续改革与改革效果持续产生的底层推动力量微乎其微，这也决定了19世纪初的自由改革大致是败局已定了。

但是，我们依然可以从施泰因和哈登堡的自由改革中看到自由官僚与政治家对政治革新的努力，这种努力并非完全是自由民主意义上的努力，我们可以看出其中的改革机制：力图通过自上而下的改革，防范自下而上的革命暴动，虽然这种暴动的可能性是微小的。^〔38〕

（一）改革的背景与主要推动因素

1789年以来的法国大革命对德国的思想界的冲击显然是巨大的，但是伴随着法国大革命的深化，暴力革命立即分化了德国的思想家。德意志社会比较明确地从王朝秩序角度，对法国大革命中的暴力因素加以指责。所以真正推动普鲁士改革的逻辑在于，拿破仑战争使得普鲁士这样一个以军国主义见长的王权国家一败涂地，而拿破仑军队对普鲁士国家领土的占领也深深地羞辱了德意志骄傲的民族心理。法普两国之间的《提尔西特和约》使普鲁士丧失了2／3的国土，15万法军进驻普鲁士剩余的国土上，直到其1.4亿法郎战争赔款全部偿清为止，同时设定普鲁士军队数量的上限为4.2万人。这些丧权辱国的事件并没有完全打垮普鲁士，在这一点上，普鲁士的改革精神还是值得赞许的。当然，我们由此可以归纳推动1807—1819年普鲁士自由改革的因素在于：第一，法国大革命前的西方启蒙思想运动的影响以及法国大革命进程的直接推动，这些对普鲁士民众包括支配阶级有思想启蒙的意义，也使得许多方面的自由开放式的改革成为可能；第二，应对实时的军事政治危机的挑战使得改革的必要性凸显，当时的战争赔款使得普鲁士国王和支配阶级不得不面对的一个沉重的财政包袱，通过短期的改革筹集相应的战争赔款，以使得领土上的法军尽早离开；第三，深受英法进步思想影响的自由官僚与政治家的抱负使得自由进步改革成为可能。^〔39〕普鲁士政治经济与社会方面的落后性，特别是其与时代格格不入的农奴制等都成为改革的对象。所以，解放农奴，推进国家政治生活的革新，以重塑国家与人民关系成为改革的重要议题。^〔40〕

（二）事与愿违的地方自治改革

施泰因推动的改革集中在多个重要领域：推动行政改革、国内外贸易、教育、宗教宽容等，但是具有实质性政治意义的改革是：农业改革、宪政改革、军事改革等。^〔41〕从本节研究的政治公民身份实现的角度来看，施泰因的地方自治和宪政改革的努力是实现政治公民身份的重要途径，这里就着重分析这两个方面改革的过程与成效。

改革领导人施泰因和哈登堡在《拿骚备忘录》和《里加备忘录》中都强调了地方自治的理想与价值。施泰因对自治的价值与意义的强调是真心诚意的。他不仅从旧体制中发掘被统治者参与公共事务管理的遗产，而且从新的时代要求出发，给予自治以较高的价值意义，即强调个体对国家的信念，以及对公民的主动性的培养。笔者将揭示，施泰因的自治改革最终被封建贵族精英所利用，并使得他们可以进一步巩固其对地方政治的把持，即事与愿违的自治改革归宿。而在施泰因本人看来，这里所谓自治显然也并非我们现代意义上的全民性的自治，更多的是地方精英的自治，但是显然不会是落后、封闭、保守的地方封建权贵对地方甚至国家机器的把持。在1807年春天的《拿骚备忘录》中，施泰因写道：“除了要求彻底改组国家中央机构以外，还要求在省、县、市实行由有产者，即头脑清醒、有财产、有教养的阶层负责的自治，目的是活跃公德精神和公民意识，利用沉睡的和被引向错误方向的力量及分散的知识，使民族精神、民族观点和民族需要同国家官厅的观点和需要之间取得一致，恢复对祖国、对独立和民族荣誉的感情。”^〔42〕所以这里的自治从本意上来看，就已经蕴含着国家推动与主导的特点，有利于国家富强的被动型的自治实践的目的诉求。

下面，我们看施泰因对地方自治推动的具体实践。施泰因推动的《城镇自治条例》于1808年11月19日正式生效。首先由柯尼斯堡和易尔宾两个城市试行，1810年后向王国全面推行。《城镇自治条例》确定了城市独立于国家的自治地位，城市应当由市民自行管理公共事务。虽然城市议会选举依然以财产权为门槛，但是这一门槛显然要低了不少。其突出的进步意义在于，城市议会选举不分等级而是按区域进行，这在当时的德国算是不小的进步，因为普鲁士国民议会选举一直是依等级选举的。但是可想而知的是，城市议会选举出来的议员由地方精英和城市业主占据绝大多数。从其立法动机来看，城市自治的改革的确是具有相当进步意义的，这不仅表现在诸多自治管理原则方面，同时也表现在其所规定的，国家只是作为监督者身份出现在城市管理过程中，只要城市在自治过程中不损害国家的整体利益。

德国的城市在中世纪多少有一些自治的传统，特别是中世纪商贸活动中的汉萨同盟各大城市多取得了一定程度上独立于领主的自治权利。^〔43〕但是德意志的乡村一直是由容克贵族把持的，这里不仅缺乏自治的传统^〔44〕，而且也是最难实现自治的地方。传统乡村秩序的特点是“贵族的自治”，根据《普鲁士国家通用法典》的规定，“村和县领导权分别由地主和封建贵族把持，这些人构成了地方乡绅的主体。地方行政保留着封建特征，地主和贵族拥有行政权、司法权、警察权和宗教监督权”^〔45〕。这与其说是地方自治还不如说是封建领主权利的表现。因为，在实际自治实践过程中，地方的首长与地方公共事务管理者基本都是由容克地主贵族所把持。(www.xing528.com)

自由改革时代的地方自治改革最终还是失败了，因为原先具有一定民众自治要义的地方自治最终基本上只能是转化了另一种形式的贵族专制。然而，究其根本原因还在于，施泰因推动城镇自治改革依然是为了加强国家渗透，“背后隐藏着加强国家监督的倾向并因而增大国家官僚对城市行政区的影响”，而哈登堡的改革则更加明显地表现出法国式的加强中央集权与行政官僚化的倾向，但是遭到贵族的激烈反对。^〔46〕从地方自治改革的成效上来看，改革的初衷并未实现。地方自治的改革显然是要通过现代选举与自治理论推行大众参与地方管理与地方政治，但是由于底层民众的思想启蒙并未同步推进，而地方权贵与精英恰恰正好利用了国家推行地方自治的法定权利合法地占据了地方自治的平台，进一步压制民众的民主与自治权益。凡是与地方权贵与精英权益相悖的改革，都将遭遇他们极力地反抗与抵制。德国封建主义传统根深蒂固，作为稳固封建关系结构中的容克贵族，他们也只会从传统的封建领主权中去理解所谓地方自治。

所以，改革的初衷是实现地方自治，增强国家的民众基础，但是事与愿违的是，国家主导的自由自治改革却被支配阶级所利用，导致容克贵族“捕获国家”，并且形成了限制进一步改革的可能性的局面。正如乔基姆·思韦纳特的研究表明，“普鲁士统治者担心专制政府变得过于强大从而使社会窒息，而没有意识到普鲁士国家事实上相当虚弱，他们在完成政府对合法使用暴力的垄断之前，就同时选择了各社会阶层的政治参与和经济自由化改革。这个改革顺序，如同将要指出的那样，促成了历史上第一个政府被容克俘获的案例”^〔47〕。究其原因，有些学者将其归纳为：在普鲁士改革时期以及改革以后，并未能给乡村自治以免受贵族的强大影响的法律保证。但是就算改革高层给予了这样的法律保证，改革的阻力也不可能一朝一夕就可得以清除，推动改革的底层力量不彰，改革只能带来事与愿违的结局。

（三）与虎谋皮的宪政改革与代议制改革

如果说地方自治的改革还局限于地方政治层面的参政议政，即改革的初衷是要在解放农奴的同时，经由国家高层之手推动社会底层的再组织化，其意图很明显，即由政府创设符合国家利益的市民社会以配合国家发展与进步的大业。^〔48〕其间虽然对支配阶级有直接的影响，即可能会使得他们在地方事务上难以独揽一切。但是改革进程中，土地贵族精英们并没有强烈地反抗国家层面对地方自治的推进，而是基本按照自己的利益与意愿重新组织地方，新出现的所谓“新贵”也多半囿于封建领土支配的旧格局使得地方自治整体陷入贵族把持地方的格局，并且对德国后来的诸多革命与改革进程影响至深。^〔49〕

然而在国家层面的宪政改革问题上，改革的阻力就不仅仅来自于支配阶级的直接反对，也面临着传统政治势力，包括国王在内的传统封建专制势力的极力阻挠。地方自治的失败是慢慢呈现的，但是宪政改革的失利却是伴随着改革的始终，即宪政改革、选举制度改革、现代代议制的建立都未取得实质性的进展。众所周知，“君主立宪”的要义在于，现代宪政是对君主专制体制的一定程度的约束，这种约束显然又不能仅限于人事安排与政治互动上，而应该建立在相应的制度化与结构化的政治机构上，所以建立代表民意的代议制机构，并以此抵制君主专制的任意妄为是其根本途径。^〔50〕但是在普鲁士，不要说这样的权力制衡无异于井底捞月，就连代议制的建立也是步履维艰。虽然在1815年，威廉三世就许诺推进一些宪政要义的改革，声称“应该有一个人民的代议机构！”但是只能局限于“议政”范畴。后来在哈登堡的努力下，“作为‘国内行政宪法化’体制的顶峰（柯塞莱克语），即1817年成立的君主国的最高官厅——枢密院，作为国王和政府的咨询机构，这是一种‘宫员议会’（奥托·欣策语）”^〔51〕。枢密院的组成人员仅限于国王与贵族，“成员包括王侯、政府中央及各部门首长、军队将领等，主席由国王充任。委员会未能在宪法改革上取得必要的立法权，只能评论及检察政府部门的运作以及法律执行上的问题”^〔52〕。就此，改革者已经明确感受到以国王为首的传统封建专制势力的阻挠。在几乎没有更多的改革推动势力的支持下，靠着自由政治家的锐意改革显然是难以为继的，而当改革改到了支持改革的王权本身时，更是无异于与虎谋皮。宪政改革留下的遗产只能是，对带有公民权利实现意味的代议制理念的传播，以及一定开明思想与实践的诉求。而自由改革的实践也大致只能局限于发展国民经济、增强国家实力等对统治者具有百利而无一害的领域。只要触及贵族的重大利益，改革者就会遭遇封建贵族的强力反对，因为改革的支持者——国王的支持也是有限度的，“国王觉得需要向贵族负责，以争取他们的支持来反抗其他势力（无论是国内或国外）”。而改革者只是应对时势的“棋子”而已，“官僚层只是国王的仆人”。^〔53〕就政治领域的发展而言，德国成为世界上典型的有宪法而无宪政的权威主义国家。

但是，这些宪政改革实践的方向却是无误的。因为从表面上看，19世纪早期的立宪改革是与现代行政官僚体制的建立健全相一致的，即“通过议会和代议制的一体化充实行政管理的一体化”^〔54〕。施泰因和哈登堡行政改革的目的显然是要提升行政执行的效率与合法性。德国学者们也将其作为君主专制体制与现代民族国家的代议制之间的过渡状态来定性这一时代的宪政改革与代议制改革，“这些早期立宪机构的意义首先在于促成各个邦的邦国意识……培养邦国的思想和行为至少是从18世纪帝国世界过渡到19世纪后期民族国家的一个必要的中间阶段。早期立宪的、还是半等级制的议会制度构成从等级制向代议制的过渡”^〔55〕。

但是，这样的立宪改革的短期效应是要建立起符合国家整体利益的行政官僚队伍，更为长远的效应并不局限于所谓“向代议制的过渡”。自由改革家们万万没有想到的是，这一行政官僚体制在后来的历史进程中，特别是在帝国时期，承担起国家治理与发展的重任，但是同时也成为支配阶级所把持的保守势力，使得应当具备立宪要义的国家机器成为进一步政治改革的巨大阻碍。“俾斯麦早在60年代开始逐步控制政府官员，使他们完全不敢就政策提出异议，最后沦为一个驯服的执行工具……公务员的公民意识大幅削弱。他们被批评为一群充满活力的小人物，缺乏高尚理想。”^〔56〕

估计改革者改革的初衷也是因为面临代议制与民众民意表达渠道建立的艰难问题，所以想通过变通后的立宪行政一体化形式，试图在保守而又落后的行政体制中掺入大众的影响。这很难说是政治公民权利的一星半点的实现，即使他们的愿望得以实现，也只能是扭曲了的、部分的民意与意愿的表达。但是改革的结果却是支配阶级依然可以依据其强大的社会影响力，占领与保持着政治与行政的几乎一切机构。立法与行政的一体化的立宪改革原本是为了增强政治与行政的合法性，但是最终与底层民众渐行渐远，从而发展成为强大而独立于社会的强大国家机器。