中央政府与公民之间的障碍，实际上也就是公民身份制度构建的障碍，是国家机构本身的民主化。尽管英国人一直标榜自己的民主与自由，但是不得不指出的是，英国的所谓民主化的进程，相对而言发展得相当迟缓，特别是对应其早发的工业化进程而言尤其如此。社会底层阶级，即工人阶级获得普选权的时间相对滞后，过程相对艰难得多，英国的妇女普选权直到1928年才完全实现。我们可以通过表2.1来理解英国普选权的相对落后。伴随着工业革命的顺利推进，新兴的资产阶级也能够依托底层民众的支持，进而逐步完成在封建王权体制内的民主转换。但问题的实质却是普通的工人阶级对资产阶级在光荣革命（Glorious Revolution）后逐步掌控的国家权力体系的冲击。尽管1832年以后的《议会改革法案》（Reform Act）和选举制度的变革，使得“中间阶级中的富裕人群”获取了政治选举权，“通过这一让步，有217 000人被增入已有的435 000名选民的行列之中。这仍然使这个国家的95%的人口没有民主产生的代表”，尤其是广大的无产阶级。〔11〕如果考虑到英国自16世纪以来就有比较发达的济贫体系的话，在很大程度上，在英国也存在着以公民的“社会权利”部分替代或交换政治权利的情况，即政治权利和社会权利实现过程的重叠。〔12〕而令人费解的是，英国19世纪30年代的议会改革运动是以工人阶级作为最重要的群众基础，但是在选举权上几乎是一无所获，而1834年却出台了《新济贫法》（New Poor Law），进而将工人阶级的济贫权利大部分剥夺了。所以，严格意义上讲，这并不是公民政治权利的社会权利替代，而是完全的排斥，这只能放在第二节相应的历史背景、阶级结构与政治过程中去分析与理解了。
表2.1 1910年欧洲各国享有公民权的人口百分比（%）〔13〕(www.xing528.com)
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