强制上网电价补贴政策工具的立法规制优化

强制上网电价补贴政策工具（feed-in tariffs）对于投资者提供长期稳定的财政支持，主要内容是政府为鼓励发展可再生能源发电产业而强制要求电网企业对于可再生能源电力以一定标准的规定价格进行收购，电网企业需要将收购的电力连接上电网系统。^[78]由于技术类型和规模的不同，关于收购价格的规定每个国家都不一致，但是这些国家都认为强制上网政策工具是加快光伏市场的形成和应用最有效的方法。^[79]特别是政府在成本控制、宏观调控和中央地方关系协调方面处理好的情况下，该政策工具会显示出极大的优越性。^[80]强制上网电价补贴政策工具也被称为上网电价补贴、可再生能源回购电价、保护性分类电价制度、政府电力收购制度等，该政策工具的目的是加速推进可再生能源的广泛应用。具体形式是政府与使用可再生能源发电的个人或企业签订一份固定期限（例如20年）的长期合约，合约期间发电者每向公共电网输送1度电，除了获得原本的正常电价以外，还可以赚取若干补贴。这种补贴的金额一般由政府公布，通常取决于当时此种能源发电设施的造价及安装费用等因素。^[81]造价高的能源相应的补助也高，例如，对风能的补贴相对于太阳能光伏和潮汐能来说就要少，原因是风能发电的成本要低于太阳能光伏发电和潮汐能发电。^[82]上网电价补贴的金额也会随着时间的流逝、各种能源技术的不断提高、生产成本的不断下降而逐年减少。

强制上网电价补贴政策工具最先在德国引入，现在已经成为欧盟国家支持实施可再生能源标准的主要机制。^[83]强制上网电价补贴政策工具的机制是电力公司在它们服务的地区必须以一定的价格购买有可再生能源所生产的电能，这个价格是由政府来决定并给予较长时期的担保。电网公司同时必须保证所购买的可再生能源电力能够连接上电网。政府所给予的保护性电力价格会随着时间的推移和技术的进步逐步减少，直到可再生能源生产电力的成本能够与传统能源发电的成本持平。保护性的电价可以因不同的能源技术和设备的不同而区别开来。一般而言，政府确定的长期保护性电价都能够保证电价的水平和给保护性电价的时间对可再生能源的投资者有足够的吸引力，从而促进可再生能源的长期性发展。总的来说，强制上网电价补贴政策工具的目标就是要积极地鼓励可再生能源的应用，保障使用可再生能源发电的个人和电力企业的投资者的信心，并获得稳定的收益。^[84]

中国借鉴和发展强制上网电价补贴政策工具，需要从以下几个方面加以完善：第一，要加强对电网企业收购光伏发电电力支出的成本的补偿力度。^[85]中国现行《可再生能源法》规定，电网企业必须履行电网建设，扩大可再生能源电力配置范围，应用智能电网和储能等技术，为可再生能源发电提供电力上网服务等多方面义务。但是对于电网企业的补偿规定只可以从销售电价中予以回收，而这种成本补偿形式并不能满足电网企业支付的高昂成本，电网企业为了并网太阳能光伏发电的电力，需要进行一系列成本不菲的配套设施建设。^[86]由此可见，电网企业的权利和义务难以对等。应对这一问题的关键是要在制定光伏发电规划时科学调研电网并网的成本，在建设大规模光伏电站和分布式光伏电站时需要考虑到电网建设规划。同时需要为电网企业分配足额的补偿资金来实现光伏发电并网建设，这一资金补偿可以纳入可再生能源发展基金的补偿范围。^[87]提供充足补偿资金，提高电网企业的工程建设积极性，是解决光伏发电上网难问题的根本途径。第二，完善光伏发电电力的全额收购。在中国现有的电网建设水平下，可再生能源发电的电力上网难的问题尤为突出，需要构建切实可行的监督机制。首先要制定统一的光伏发电并网技术标准，在统一的标准下，光伏发电企业需要严格遵守，同时电网企业对于符合这一标准的光伏发电电量必须收购。其次需要构建遵循光伏发电企业与电网企业并网协议的监控系统，建立定期数据汇总制度，有利于对光伏发电并网执行情况的监督。这一体系可以考虑以电监会的派出机构为监督主体，先在区域内建立统一监控网络，逐步建立其全国统一的监控体系。第三，鼓励光伏发电企业、电网企业和科研机构组成长期的产学研联盟。在统一的光伏发电发展规划和具体的光伏发电上网监控体系建立之后，在实践中，光伏发电上网的技术问题，可以由光伏发电企业、电网企业和科研机构共同建立长期联系机制，通过产学研联盟的方式解决光伏发电上网的技术性问题。(www.xing528.com)

在可再生能源发电发展的过程中，价格因素是发展初期直接制约其规模化生产的重要因素，太阳能光伏发电也不例外。^[88]从先进国家的成功经验来看，政府对于光伏发电发展初期的大力扶持是必不可少的，其中最重要的扶持手段包括固定电价政策工具和配额政策工具，除此之外还通过招标来确定光伏发电上网价格的政策工具。^[89]英国的《非化石燃料公约》中曾经规定竞争招标政策工具来确定光伏发电价格，但是后来采用了配额政策工具替代招标政策工具。^[90]中国也由初期的招标项目政策工具逐步转向上网标杆电价政策工具。稳定合理的上网电价是太阳能光伏发电迅速和健康发展的重要保障。中国现行的电价政策存在着许多缺漏，直接制约了中国光伏产业的健康快速发展。^[91]光伏产业技术不成熟，风险大且投资成本高，使光伏产业的发电成本远离于常规能源的电力价格。如果以一般电力价格收购光伏电力，势必损害光伏产业的发展。^[92]中国对光伏产业发电采取了一事一议的政府定价原则，^[93]设定价原则的局限在于：一是光伏产业收购价格处于劣势，支持力度远不及风力发电、生物质能发电；二是由于没有具体的价格标准出台，使得光伏产业电价制定实际处于无法操作的尴尬境地。^[94]对此，一方面，应当制定具体而细致的光伏产业电力收购价格标准，并敦促电力公司切实执行；另一方面，这种价格不能一直居高不下，而应呈递减的态势。这样才能在有效启动市场的同时，激励发电企业通过技术创新降低成本，从而保证企业利润，真正起到促进光伏产业健康发展的作用。