总量目标规划政策工具的立法规制优化方案

光伏产业作为国家战略性新兴产业，其健康发展与科学技术密切相关。因此，关于光伏产业发展中市场化政策工具的法律规制制度设计必须强调科学性，科学地确立光伏产业发展的目标和规划等。总量目标规划是指政府采用法律或政策形式对可再生能源的市场份额作出具体规定，具体表现在可再生能源及其生产的电力在国家整体能源消费结构和用电来源结构中占据一定的比例。^[66]总量目标规划政策工具确定了量化的总目标，规划目标的实现是以规划的形式体现的，总量目标规划产生的效力实施于光伏产业链的各个环节，其他的市场化政策工具是实现总量目标的路径。

总量目标规划可以明确中国太阳能光伏产业的发展方向，体现中央政府支持发展太阳能光伏产业的政策导向，有利于引导社会资本投资光伏产业，促进太阳能光伏产业的健康发展。中央政府应当根据各地发展太阳能光伏产业的具体条件，做出科学的调查研究，并根据实际情况制定科学的总量目标。对于现有的总量目标需要做出更加科学的调整。主要表现在以下几个方面：第一，要改变以往将光伏设备的装机容量作为衡量总量目标的标准，需要将太阳能光伏发电的上网电量作为衡量总量目标的主要标准。目前中国一直是以光伏设备的装机容量作为衡量总量目标的标准，这一情况明确地体现在《可再生能源发展“十一五”规划》《可再生能源发展“十二五”规划》以及《可再生能源中长期规划》中，这些政策工具均以装机容量作为衡量标准。^[67]客观来讲，把光伏设备的装机容量作为衡量标准确实比上网发电量更容易监督和统计，但是在实践中，这种方式不能保证光伏发电生产企业在安装光伏设备后生产出足够的上网电量，也就没有实现总量目标政策工具鼓励能源结构多元化的设计目的。装机总量的衡量标准容易造成地方政府为了追求GDP的数字增长而盲目扩大光伏发电项目的规模，但是并没有真正实现可再生能源发电的根本目的。第二，要将光伏发电上网电量与财政补贴和税收优惠政策等结合起来，从而引导光伏发电真正能够得到支持，最终实现可再生能源电力在能源消费机构中的比重提高，实现能源的可持续发展。第三，要加强对各个地方太阳能自然资源和开发利用条件的调查和评价体系建设。科学的总量目标必须要以精准的调研数据作为基础。第四，应当编制出具有较高法律效力的光伏发电发展规划。具备较高法律效力的光伏发电发展规划才能够权威地协调中央和地方各级政府积极响应总量规划目标，同时遵循经济社会发展能力，推动光伏发电电站建设和电网企业的配套设施建设。

政府采用法律或政策形式对可再生能源的市场份额作出具体规定，具体表现在可再生能源及其生产的电力在国家整体能源消费结构和用电来源结构中占据一定的比例。^[68]太阳能作为中国刚刚兴起的朝阳产业，其开发利用存在成本高、风险大、回报率低等问题，整体上还处于商业化运作的初期，投资者往往处于观望阶段，即使有投资也是浅尝辄止，缺乏投资的经济利益驱动，或者元投资。明确的总量目标规划，可以明确一定规模的市场保障，对光伏产业的市场形成可起到引导和保障的作用。中国《可再生能源法》虽然确定了总量目标制度，但在总量目标制度中没有设定明确的目标，并且缺乏完成期限，致使总量目标成为原则性规定而不具规则性，无法进入实际操作阶段。国外实施总量目标制度的成功经验表明，总量目标制度的法律化是成功的关键。^[69]太阳能是可再生能源的具体领域，其发展需要更明确具体的目标。中国需要吸收国外总量目标立法的成功经验，制定细致而科学的总量目标制度：第一，衡量总量目标的标准实现从装机容量到上网电量的转变，设定具体而明确的数值目标，明确责任主体；第二，通过立法授权的方式赋予国务院能源主管部门制定分阶段实施规则的职责，明确法律义务、法律责任以及法律权利；第三，根据太阳能资源的特殊性以及各地经济水平差异设定各地区规划目标。

事实证明，发展太阳能的最好途径是促成太阳能的产业化发展，形成稳定、有序、健康的太阳能市场。^[70]因此，对太阳能产业进行规划就显得必不可少。中国的太阳能行业尚处于起步阶段，产业发展尚不成熟，太阳能市场的建立还在探索中。而市场经济具有自发性和盲目性，依靠市场机制来发展太阳能在现阶段并不理想。因此，需要制定具有指导意义的产业发展规划来帮助太阳能实现产业化和市场化。第一，产业规划的制定应当贯穿太阳能产业的各个环节。第二，制定区域性的产业规划。首先，由于太阳能资源分布不均衡，产业规划要考虑到各地的实际资源情况，因此规划要立足于太阳能区域而不是传统的行政区域。其次，由于各地的经济发展水平不均衡，产业规划要考虑到各地的经济实力和科研水平，甚至是劳动者素质。例如，技术研发等太阳能产业适宜放在经济实力雄厚、人才储备充足的中东部地区，而诸如电池组装等产业则适合放在劳动力密集的地区。再次，产业规划还要考虑到区域的现有发展水平。例如，江苏在太阳能光伏产业发展方面较为突出，基础扎实；^[71]山东在太阳能热水器制造和太阳能与建筑结合方面已经较为成功。^[72]因此，对这类有基础的地区，产业规划应根据其自身发展特点适当超前。第三，产业规划必须分领域制定。由于太阳能利用形式的领域众多，每个领域的产业发展和市场化情况存在较大差距，因此，产业规划应立足于本领域的基本现状和未来发展趋势。例如，太阳能光伏产业应当致力于产业链完善的规划。第四，产业规划应当考虑中长期规划与短期计划相结合的方式。目标的制定必须具备明确性、科学性，能够相互配合、协调一致，为企业等相关主体起到行动导向的作用。综上所述，产业规划要立足于全国性与区域性的结合，长期性与短期性的结合，与自身特点相符合，各方面相协调，促使太阳能产业和市场的有效建立和长远发展。(www.xing528.com)

技术标准与产品认证，是实现光伏产业健康、稳定发展必不可少的基本要素。一方面，光伏电力如果采用常规能源的技术标准和认证制度，存在稳定性和技术水平方面的局限性。另一方面，太阳能光伏产业市场的混乱现象也需要质量标准和产品认证体系去规范。^[73]与此同时，太阳能开发项目也必须建立质量保证体系。不能所有的项目都得到国家扶持，只有达到一定标准具有发展前景的项目才值得国家扶持。《可再生能源法》第11条规定的标准和认证的制定与建立并不尽如人意。^[74]仅光伏发电这一领域就需要从电池生产、组装到电厂建设等一系列的技术标准和产品认证体系来规范其发展，更不用说还有热水系统、热发电以及其他应用领域的需求。要使光伏产业市场有效启动和良好运转，需要尽快建立技术标准和产品认证制度。

根据《政府采购法》的规定，中国政府采购的规模巨大。^[75]如果将光伏产业产品纳入政府采购的目录中去，将会极大地刺激光伏产业市场，必对光伏产业市场的快速发展起到推动作用。以太阳能光伏发电市场来说，太阳能发电投资大、成本高，电价不占优势，投资商对光伏电力的销售存在担忧。如果政府统一、长期大量购买光伏电力，将为太阳能光伏发电发展提供大量资金，促进光伏发电市场的形成；而且作为社会监管者的政府对这种新能源电力的购买，无疑能在社会上起到示范作用，促进光伏电力在公众中的接受程度，推动公众广泛地参与。为此，中国可以推行光伏产品采购计划，将光伏产品纳入政府采购的目录。例如，在市政基础设施建设上，可大量地采用太阳能路灯，或者将一些公共场所改建为太阳能建筑，既可以做到环保，也可以在社会中起到示范作用，还可以使市民切身体验太阳能的用途，增强普通大众对光伏产品的认知和信心，激发大众购买光伏产品。^[76]这样既有助于推动光伏市场，又有助于太阳能普及教育等，对发展太阳能来说可谓是一举多得。^[77]