境外光伏产业发展中市场化政策工具的立法规制优化措施

德国是目前世界范围内的光伏应用大国，可以从政策工具的视角来分析其原因。在过去的数年里，德国光伏系统平均年度装机容量达到3.5GW，累计装机容量大约占全球总量的50%。^[28]同时，德国的太阳能光伏组件安装和制造业一直处于世界领先水平，德国公司占据了相当份额的全球市场。德国巨大的光伏产品市场背后，是政府对光伏产业发展不遗余力的政策支持。研究文献认为，德国主要通过法律管制、研发资金投入、政府采购等方式来促进本国的光伏产品市场和核心技术的发展。德国提出了“光伏屋顶计划”，该计划规定政府为安装屋顶太阳能光伏设备的用户提供补贴。1998年，德国政府又实施“十万光伏屋顶”计划，这是对上一计划的改进。通过市场化的购买电力手段，取代政府直接补贴的方式。^[29]2000年，德国颁布并实施《可再生能源法》（EEG法案），通过法律的形式规定对光伏发电上网电价进行补贴的制度，以此促进光伏产业的发展。并规定电网企业必须全额收购光伏发电的上网电量。在规定的时间周期内，光伏电站的开发商可以享受固定的上网电价。2004年，德国又对《可再生能源法》进行了修正，提出对不同的太阳能发电形式进行为期20年，按照0.457～0.624欧元/度的标准进行补贴。^[30]在2010年，德国的《可再生能源法》关于光伏发电入网补贴的修订案获得通过，修正案增加了对分布式的屋顶光伏发电自用消费奖励。^[31]通过立法和行政层面对市场化政策工具的规制，德国光伏市场有了极大的发展，使德国光伏发电的累计容量自2006年以来一直保持世界领先。^[32]

立法层面，德国的太阳能立法中很难找到专门以“太阳能”等字眼冠名的法案。德国以《电力输送法》《可再生能源法》《可再生能源供热法》三部法律奠定了太阳能市场的法律基础。

在光伏产业的市场需求方面，美国的政策主要局限于财政的激励，例如联邦贷款担保和税收减免。此外，一些州也颁布了综合性的可再生能源标准和支持太阳能发电的一些特殊规定，有力地支持了光伏产业的发展。美国没有像欧洲各国一样认真考虑在全国范围内广泛使用强制上网电价补贴政策工具。美国联邦的政策讨论和现有各州的政策主要侧重于可再生能源组合（renewable portfolio standards），要求共用事业电力公司所提供的电力或所生产的电力中必须有一定比例的可再生能源。美国国会已经多次讨论要试试可再生能源组合标准，在2009年通过的《清洁能源与安全法案》中，规定了20%的可再生能源比例，但是这个法案并没有在参议会提交，也没有正式生效。美国总统奥巴马在2011年的国情咨文中声称到2035年，国家电力的80%要来自于可再生能源，美国国会也已经讨论通过设定一个清洁能源标准来支持实现这个目标。^[33]在美国，不同的州实施的可再生能源相关的政策工具有所不同，有的州也实施了强制上网电价补贴、净电量计量、税收减免等政策工具。例如在加利福尼亚州，州政府已经实施了一系列的财政刺激政策和行政标准，包括对小规模的太阳能光伏发电系统实施强制上网电价补贴政策工具。同时也实施了可再生能源组合标准政策工具、百万太阳能屋顶计划、加州太阳能计划、向投资者所有的或者市政公用事业拥有的太阳能源光伏系统提供税收减免政策。新泽西州占据全美第二大的光伏发电装机总量并实施了长期的净电量计量政策。^[34]美国政府促进本国光伏产业发展的主要手段是税收优惠政策，^[35]可以从政策工具的视角来分析其原因。美国《能源政策法》（Energy Policy Act）于1992年开始实施，该法关于光伏产业方面的主要规定有：（l）对太阳能光伏发电的项目减税10%；（2）对于1993年10月1日至2003年12月30日之间，由联邦政府或地方政府所有的或属于非营利机构的电力公司建造的可再生能源系统，实施1.5美分/千瓦时的税金减免，为期10年。2004年修订之后的该法对抵税优惠的额度提高到了1.8美分/千瓦时。^[36]2005年8月，美国《能源政策法》修正案通过，新的能源政策法进一步规范了光伏投资税减免的制度。对于商用光伏发电应用系统，实施为期2年抵扣30%的税收，2年之后税收抵扣额度降低为10%；对于居民用光伏发电应用系统，实施为期2年抵扣30%的税收，但抵扣额度是2000美元封顶。^[37]这些政策工具都为美国光伏产业的稳步发展提供了有力保障。

在实施市场化政策工具的同时，美国也实施了各种各样的技术推动型政策工具，主要包括研究和发展基金、贷款担保、公共机构和私人合作研究等。美国能源部通过各种研究项目和资助机会来促进可再生能源领域的技术创新，其中大部分由协调能源部的太阳能科技计划和国家可再生能源实验室来进行协调。美国能源部以国家能源安全、经济发展、减缓气候变化和提高空气质量为开发可再生能源的理念。在实验室、产业界和大学的参与下，美国能源部制定了一系列的技术路线图，帮助确定最好的引导研发、分配资金和评估进展情况。在光伏技术领域，美国政府在太阳能研究与发展上进行了较多的投资，可以说，相比其他国家来讲是最多的。同时，能源部为集中光伏技术确定了度量标准体系，以确定该技术的地位和潜力。美国在产业创新系统上比较注重技术的发展与推广。例如，在太阳能光伏技术领域，太阳能源科技发展计划在发展和扩张光伏技术方面主要集中在：一是研究新设备。新设备的重点包括新一代光伏发电项目和光伏技术预先孵化器。二是试点项目。该项目集中在试点项目和论证光伏技术孵化器项目的可行性，这使得预先孵化项目进一步发展，推动设计蓝本向试点项目和规模化生产发展。三是系统的开发和制造。这方面的重点是系统开发和使生产规模化，从而使生产成本具有竞争力，包括制造与大规模生产和成本竞争力的优惠、先进制造的合作伙伴关系、技术路径伙伴关系、大学光伏生产和处理研发、光伏供给链和横切技术等。美国能源部将各种光伏产业政策整合到一个名称为“Sun Shot”的计划下，该计划的主要目的是到2020年减少公用事业规模太阳能光伏发电系统成本的75%，每安装1瓦设备大约需要1美元的成本。其最终目的是使光伏发电成本在没有相关政策优惠和财政支持的情况下低于化石燃料发电。^[38]在碳捕捉与储存技术领域，美国联合其他国家和政府间组织，出台了碳捕捉与储存技术研发规划，开展相关技术的理论研究和示范应用，一些技术相当成熟，也有了成功的实际应用。其中，美国针对碳捕捉和储存技术研发规划和项目实施较为完善，走在世界前列。2000年，美国能源部正式开展二氧化碳封存研究和发展项目。2005年，美国已经进行了25个二氧化碳地下构造注入、储存与检测的现场试验，并且已经进入了验证阶段。支持碳捕捉与储存的政策工具主要集中在研究与发展项目上，政府承诺一般支持研发项目，而不是提供市场化的激励。在美国解决市场失灵的问题主要是依靠研究与发展计划，而不是政府的具体规定。碳捕捉与储存研究与发展计划是意义重大的，该投资始于1990年，其投资期限超过了20年。在过去10年中，公共研究与发展计划不断得到加强，通过基金资助使示范工程得以展开，并增加对现今煤炭技术和碳捕捉与储存技术的研究。在联邦政府层面上，2005年的《能源政策法案》规定建立一个周期为10年的碳捕捉与储存研发计划，包括碳捕捉和储存技术的发展和系统的有效提高，提高碳隔离计划，促进公私合作。对研发项目和示范工程的资助主要是通过能源部和2009年美国《恢复和再投资法案》（The American Recovery and Reinvestment Act）的规定进行的，《恢复和再投资法案》从能源部化石能源办公室获得研发资金。美国能源部还设立高级研究项目能源署，重点推动风险投资转向一些工业部门不能单独从事的能源研究，其中包括太阳能光伏产业中的高效晶硅的先进生产工艺和电网整合研究。^[39]

立法层面上，美国太阳能的立法如同其新能源和可再生能源的立法，体现出单一法案与综合性法案相结合、专门法案与配套法案相结合的特色。^[40]综合性法案的特点在于它是“一揽子”法案，往往由数个单一的法案组成，共同解决某一领域的问题。应该说，综合性法案为单一的能源立法提供了发展的平台。例如，《1980年能源安全法案》由7个重要的法案组成，其中包括《太阳能和节能银行法案》《太阳能和节能法案》两部法案。专门法案是专门针对新能源和可再生能源的法案，以专门形式制定专门领域的法律，篇幅可大可小，但内容上技术性较强，为专门领域的发展提供最有利的立法支持。美国太阳能市场就是得益于一部部太阳能专门法案才建立起来的。为了开发太阳能，美国在发展新能源初期就通过了一系列专门法案，如《1974年太阳能供热和制冷示范法案》《1978年太阳能光伏研究开发和示范法案》《1980年太阳能和节能法案》《1980年太阳能和节能银行法案》《1990年太阳能、风能和地热能发电生产激励法案》。这些法案早期侧重于太阳能开发技术，后期侧重于保障太阳能产品应用。这些法案虽然出台的时间较早，却涉及太阳能开发利用的主要和关键领域，具有两方面的功能：一方面，对太阳能的发展方向给予了科学的指导，如前期主要开发太阳能技术，包括供热、制冷、光伏技术，后期则以法案设计激励制度，包括补贴、信贷；另一方面，这些法案对政府的行政支撑给予了明确的指导和规范，为其政策、计划的快速出台奠定了基础。^[41](www.xing528.com)

日本是太阳能利用的老牌强国，其太阳能产业曾连续八年居于世界第一，太阳能技术更是长期居于世界领先地位，1994年到2004年间，日本太阳能普及率始终保持着90%的增长，这与日本在建立太阳能法律制度上的努力是密不可分的。^[42]日本太阳能光伏并网发电装机容量一直位居世界前列，占全球太阳能光伏并网发电累积装机总量的比例较高。^[43]日本光伏产业的稳定发展，主要归结于日本政府的大力扶持。日本政府促进光伏产业发展的主要方式是补贴住宅用太阳能光伏发电应用系统的安装费和强制电网企业回购住宅用太阳能光伏发电应用系统生产的剩余电量。^[44]日本政府为了推广光伏发电系统的应用，在1994年颁布了住宅用太阳能发电系统安装费用补贴政策。该政策的具体内容是：政府对每户安装太阳能光伏发电设备的住宅给予90万日元/千瓦的费用补贴，按照当时的光伏发电设备安装费用，政府补贴的费用达到了初装费用的45%。这一政策的实施收到了良好的效果，到2006年为止，日本全国范围内住宅用太阳能发电系统总装机容量达到137.4万千瓦，该容量规模比1994年的0.2万千瓦增加了数百倍。^[45]由此可见该政策对扩展光伏产品市场的作用十分明显。该政策曾经在2005年被取消，随后几年日本的太阳能光伏产业发展就呈现了下降趋势。日本政府不得不在2009年重新恢复了对太阳能产业的补贴政策，并将补贴幅度提升。政府补贴居民太阳能发电安装费用的50%，同时辅以低息贷款等优惠政策。除了补贴安装费用之外，日本政府也实施居民光伏发电系统生产的剩余电量回购制度。日本在2010年出台《家庭光伏发电补贴法》，对光伏发电应用系统的个人用户提供优惠政策，实行相当于以普通电价两倍的价格收购家庭住宅太阳能光伏发电设备生产的剩余电量。

立法层面上，日本有较为完整的促进光伏产业发展的法律体系。第一层是战略发展层面，其代表性的法律有《能源基本政策法》，还有日本的一系列国家能源规划，如能源基本计划、国家能源新战略和新能源利用大纲，这些为日本太阳能发展指出了宏观方向。第二层是太阳能等新能源、利用相关领域的具体法律，主要包括《石油替代能源的开发利用促进法》《电力设施利用新能源特别措施法》《促进新能源利用特别措施法》。第三层则是太阳能等新能源利用法律的具体实施要求、方法、步骤，包括法律的实施细则、省令等。日本在太阳能立法上的显著优势，在于逻辑严谨具有科学性，配套细则出台及时。首先，日本太阳能法律从宏观的规划到微观的具体细则环环相扣，联系紧密。例如，2008年的《能源长期供求远景预测》提出要在2020年、2030年太阳能利用目标分别达140～350万千瓦、669～1300万千瓦，这类规划在宏观上决定了太阳能利用领域的政策和方向。为实现这类规划的目标，日本制定了若干具体的法律来落实。如1997年的《促进新能源利用特别措施法》是专门为发展太阳能和新能源而制定的法律，该法不仅明确了发展太阳能的基本方针和利用准则，还确定了各方主体发展太阳能的义务和责任，更重要的是，该法重点规定了政府对太阳能从业者给予补助和支持措施。为了保证该部法律的实施，日本政府接连出台了《促进新能源利用特别措施法实施细则》《促进新能源利用的基本方针》《能源使用者关于新能源利用的准则》等。其次，配套细则出台往往非常及时高效，为执行法律提供了依据。例如，2002年出台《电力设施利用新能源特别措施法》，同年两部实施细则接连出台，分别是《电力设施利用新能源特别措施法实施细则》《电力设施利用新能源特别措施法实施规则》，前一部是政令，后一部则是经济产业省的省令。^[46]

为应对国际环境问题的最新趋势，台湾“行政院”制定了2020年长期增长目标，计划将可再生能源产业装机容量的累积份额增加到12%。同时，计划到2025年将可再生能源发电量占总发电量的比例将提高到8%。^[47]台湾“经济部”能源局为发展光伏产业设置了下列目标，首先是积极推动光伏系统的安装以及示范计划，使公众更加熟悉光伏发电系统。其次，加强台湾的沿海岛屿和外部地区的应急反应，加强这些地区通过安装光伏系统来应对自然灾害的准备工作。再次，加大研发投资，建立综合光伏系统，计划到2025年用户总数达到120000户。同时，改进光伏发电技术，降低发电的成本，推动光伏产业，积极扩大出口市场。^[48]此外，关于太阳能发电产业，政府专项制定了一个“七步走”战略，包括：扩大国内需求、为光伏企业提供充足能源支持、解决多晶硅稀缺的问题、增强多晶硅光伏产业的竞争力、增强薄膜光伏产业集聚、建立亚太地区模块测试和认证服务机构、增加光伏设备的批量生产。该战略意味着台湾电力将放宽光伏电网连接技术的限制，这七步策略的目标就是要将光伏能源装置容量从2010年的21兆瓦，增加到2020年的57兆瓦。

在立法层面，为促进光伏设备安装和鼓励可再生能源产业发展，我国台湾地区于2009年6月12日颁布“再生能源发展条例”。条例的主要内容是：（1）鼓励安装可再生能源发电设备，但是总安装量仅限于6.5兆～10兆瓦；（2）建立一个用于资助可再生能源开发利用的基金，其中规定运营商有义务来管理太阳能发电设备，但成本会均摊给并网用户；（3）年度回购费率由理事会决定，但不应低于国内化石燃料发电的平均成本；（4）台湾电力部门有义务传输和购买电力；（5）实行电力价格补贴、安装补贴、示范补贴、进口安装可再生能源减税等激励驱动的政策。自2000年以来，台湾“经济部”下属的能源委员会（能源局的前称）曾连续采用一系列政策，来提高光伏系统的安装数量，促进台湾地区光伏产业的发展，包括太阳能热水系统、光伏屋顶以及其他与推广政策相关的产业。除此之外，在2000年年初，《光伏发电示范系统安装补贴规定》同其他相关应用办法一同发布，指导光伏发电系统的安装，鼓励岛内工厂和企业通过相对高水平的电力供应投资市场，并吸引更多的企业投资光伏发电市场。2002年3月，《光伏发电示范系统安装补贴规定》开始修订，原补贴办法被根据系统安装总数量的特定比例补贴措施取代，轮流增加光伏发电系统安装总量。^[49]2004年5月，太阳能城市项目的第一阶段通过采用广泛的设计和应用程序集中展示光伏系统。^[50]2006年，台湾“经济部”实施了一个“光伏标准系统安装补贴指南原则”，该原则采用了激励补贴措施，对于每万千瓦的太阳能电量，最高补贴为152万台币，为台湾公众提供的补贴占安装整个光伏系统总花费的50%，以鼓励更多的用户使用光伏系统。^[51]直到2007年5月，光伏系统安装总量已经达到164个单位。^[52]台湾“再生能源发展条例”的一个重点是关于并网运营商义务的规定，其第八条第1款规定：“再生能源发电设备及其所产生之电能，应由所在地经营电力网之电业，衡量电网稳定性，在现有电网最接近再生能源发电集结地点予以并联、趸购及提供该发电设备停机维修期间所需之电力；电业非有正当理由，并经中央主管机关许可，不得拒绝；必要时，中央主管机关得指定其他电业为之。”本条款有助于确保电力行业经营者履行其并网义务以及增强公众安装光伏系统的兴趣。