中国光伏产业市场化政策工具的法律规制层面划分

通过上述分析，可以发现作为行政自由裁量权的载体，市场化政策工具的设计和运用也会出现消极的样态。为了克服光伏产业发展中市场化政策工具存在的问题，合理规制以市场化政策工具为载体的行政自由裁量权，根据上文中市场化政策工具的法律规制的理论基础，对于市场化政策工具的法律规制主要从三个层面展开。

1.立法层面

本书的研究主题主要关注具体的光伏产业发展中的市场化政策工具，对于该领域的实体立法尚属空白，需要更多的从立法内容方面进行研究，因此本书更注重于研究立法机关通过立法活动进行规制。在特定的情形下，运用成熟的市场化政策工具可以转化为立法。政策向法律的转化是指在中国的社会发展实践中，政策是体现人民意志的重要媒介，对于立法活动产生了重要的引领和规范作用，也深刻地影响国家的法治进程。在有关经济改革和社会变革的重大问题上，政策发挥着重要作用，可以通过立法的形式，将成熟政策的内容予以法定化、固定化。政策及其实践可以作为立法的预备。同时，通过立法的形式规范市场化政策工具，体现人民意志，保障中国法治的持续发展。^[19]

行政主体的行政自由裁量权的获得途径主要是通过立法机关的立法活动授予的，^[20]因而在行政自由裁量权设立阶段进行立法规制是规制行政自由裁量权最根本的措施。正如上文所述，对于具体光伏领域的实体立法空白是导致行政自由裁量权缺乏约束的主要原因，同时程序法律制度的缺位也促成了行政自由裁量权的滥用。

2.行政层面(www.xing528.com)

行政规制是通过行政主体内部的监督机制对行政自由裁量权进行监督。以市场化政策工具为载体的行政自由裁量权的行政规制，表现形式包括内部和外部两个方面。内部规制主要包括上级机关对下级机关的监督、行政复议机关的监督和行政监察部门监督等方面。^[21]外部规制主要是指行政主体通过行政行为对市场化政策工具的设计和运用予以规范，从而达到限制行政自由裁量权滥用的目的，^[22]主要包括行政许可、行政指导和行政监管。^[23]内部规制中的上级机关对下级机关的工作监督，是按照行政隶属关系由上级行政机关监督下级行政机关合法、合理行使法定或委托的职权，可以改变或者撤销下级行政机关违法或者不当的行为。外部规制主要是指在市场化政策工具的运用过程中，可以通过行政许可、行政监管和行政指导等方式来规范市场化政策工具的运用，从而规范行政自由裁量权的行使。行政法视野下的公共政策通常被视为政府进行公共行政的基本方式，市场化政策工具被视为政府行政自由裁量权的载体，强调市场化政策工具应当在宪政的体制框架下运用。^[24]在一些实践当中，法律的制定和颁布并不能自给自足地完成落实，需要配套的政策来保障其实施。例如，《可再生能源法》规定了多种制度，如强制上网电价补贴，但是该制度的实施需要国务院部门出台相应的配套政策来细化和落实，才能让这部法律真正发挥实际作用。

3.司法层面

为了有效规制行政主体行使以市场化政策工具为载体的行政自由裁量权，司法规制是在立法规制和行政规制无法胜任规制行政自由裁量权时的最后一道保障。^[25]司法规制的具体方式是对行政自由裁量权进行司法审查，包括事实问题的审查和法律问题的审查。司法规制的实现可以通过事中规制和事后规制进行，主要是指在法律框架内通过审查行政自由裁量权的行使是否遵循了法律所明确规定的界限、程序和条件等，防止行政自由裁量权的滥用。^[26]具体到光伏产业发展中的市场化政策工具而言，是审查市场化政策工具的设计和运用是否遵循了实体立法所确立的界限、程序和条件。司法审查的内容主要分为对光伏产业发展中市场化政策工具设计和运用的事实问题的审查和法律问题的审查。第一是审查市场化政策工具设计和运用的法律依据。考虑行政主体是否具有法律法规的授权，如果有授权，要审查行政主体的行为是否超过授权范围。第二是审查市场化政策工具的设计和运用是否符合立法目的。以市场化政策工具为载体的行政自由裁量权不能背离公共利益，不能违背特定法律的立法意图，不得背离善意的动机。第三是审查市场化政策工具的内容。具体包括审查行政主体是否故意拖延履行法定职责和是否在法定范围内做出显失公平的裁决。第四是审查市场化政策工具设计和运用的程序。^[27]市场化政策工具的设计和运用是实体性与程序性的统一，程序可以限制行政自由裁量权的滥用，保障公民合法权益，并最终促进行政自由裁量权的有效行使。

上述三个层面的法律规制能够独立发挥作用，也需要相互配合形成有机的整体，通过对市场化政策工具在立法、行政和司法层面的规制，最终有效制约行政自由裁量权。