中国光伏产业发展中市场化政策工具与行政自由裁量权的关联

本书第3章中从法律规制的理论层面论述了市场化政策工具是行政自由裁量权的载体，本节从实践层面具体论述光伏产业发展中市场化政策工具所体现的行政自由裁量权。

中国光伏产业发展中现行的多种市场化政策工具包括：总量目标规划、强制上网电价补贴、费用分摊和税收优惠。^[1]成熟的新兴市场化政策工具包括：碳排放交易、绿色能源证书交易、净计量电价等，这些政策工具都体现了在特定领域光伏产业中特定行政主体对行政自由裁量权的行使。对上述市场化政策工具规制的原因正是因为出现了行政自由裁量权滥用的情形。

图5-1　市场化政策工具对光伏产业市场主体作用示意图(www.xing528.com)

总量目标规划是中国促进可再生能源发展的重要政策工具，通常处于首要地位。太阳能光伏产业的宏观发展也是围绕着总量目标规划而进行的。中国通过“十一五”规划、“十二五”规划等形式设定太阳能光伏产业发展的总量目标。^[2]总量目标规划需要有一定的预见性、连贯性、战略性和强制性等特点。^[3]但是，中国制定的太阳能发展总量目标缺乏前瞻性，对于光伏产业发展形势估计不足，因此目标经过多次修改，频繁的修改不利于维护总量目标规划的稳定性和权威性。出现这种现象是因为光伏产业市场的科学调查是不完善的，没有建立在科学调查基础之上的总量目标自然会脱离实际。^[4]除此之外，中国对于太阳能光伏产业发展的总量目标是以装机容量为衡量标准的，而不是以实际发电量为标准。这样的衡量标准设计容易导致企业盲目生产光伏组件，上马规模巨大的装机容量项目，但是实际发电量却很少，从而导致了资源浪费和企业的恶性竞争。^[5]一些发达国家通过采用以实际发电量作为衡量标准进行产业规划，并起到良好的效果。^[6]在制定总体目标的过程中，行政主体对于具体发展目标的选择享有自由裁量权，由于缺乏调查，在设计政策工具时出现了自由裁量权滥用的情况，最终导致了目标的频繁修改，不利于总量目标制度的稳定和权威。在选择总量目标衡量标准时，行政主体通过行政自由裁量权选择了以装机容量为标准，而并非选择更为实际的发电量标准。正是这一行政自由裁量权的滥用导致了企业盲目上马生产光伏组件和巨大的装机容量项目，造成企业的恶性竞争和资源的浪费。这一政策工具运用过程中出现的问题，体现了行政自由裁量权缺乏有效的约束性，不能科学地运用。同时也体现了对企业长远利益保护的薄弱性，由于行使自由裁量权的失误，间接导致企业出现恶性竞争，损害了其长远利益。总量目标规划政策工具存在的问题是由于缺乏科学调研导致目标频繁修改，缺乏稳定性和权威性，规划目标的衡量标准是装机容量，而非更能够反映产业发展效果的实际发电量。这属于行政自由裁量权滥用的非正当考虑情形和反复无常情形。

强制上网电价补贴，是政府为鼓励发展可再生能源发电产业，而强制要求电网企业对于可再生能源电力以规定价格进行收购的政策工具。^[7]中国对于太阳能发电等可再生能源电力实施强制上网电价补贴政策工具，规定电网企业必须全额收购电网覆盖内的可再生能源发电电力，并且需要以一定价格购买电力，从而鼓励可再生能源发电的上网和销售盈利。这一制度在一定程度上解决了光伏发电企业上网难、盈利难的问题，但是限于目前较低的技术水平，电网企业为了并网光伏发电的电力，需要承担高昂的连接费用和输送电成本。即使《可再生能源法》规定电网企业为收购可再生能源发电的电力而产生的相关费用可以计入电网企业输送电成本，可以从销售的电价中回收成本，但是在实际操作中，销售电价的成本回收不足以负担电网企业为并网收购可再生能源电力所支出的费用，由此影响了电网企业并网收购光伏电力的积极性。^[8]除此之外，对于太阳能光伏发电所产生的电力，中国目前实施的是分类电价政策工具。中国《可再生能源法》第五章第十九条规定实施分类电价，也就是在法律框架下使得市场主体在不同地区、不同时段，根据其具体的投资成本，规定相应的上网电价，保障其投资回报。^[9]这一政策工具在一定程度上促进了市场主体在不同地区、不同时间投资光伏发电项目的积极性，但是也限制了企业的良性竞争，并且会随着光伏产业的发展对市场的公平竞争产生制约作用。举例而言，A地区实施的收购电价标准高于B地区，在发电成本一致的情况下，A地区的光伏发电企业的利润则会高于B地区的发电企业。行政主体在设计和运用这一政策工具时，未能切实考虑到电网企业的经济成本，体现了行政自由裁量权的行使对电网企业利益保护的薄弱性，同时体现了行政主体为了减轻自身财政负担而转嫁成本给电网企业的利益诱导性。行政主体在设计和运用强制上网电价补贴政策工具时，行使自由裁量权选择分类电价的标准，容易限制企业的良性竞争，使得不同地区的可再生能源发电企业缺乏公平，体现了行政自由裁量权对于企业权利保护的薄弱性。强制上网电价补贴政策工具的问题是未能考虑电网企业承担高昂的并网费用和输送电成本，这也属于行政自由裁量权滥用的非正当考虑情形。

费用分摊是指为了解决太阳能光伏发电电力较高价格与常规能源发电电力较低价格的差距问题，将价格差额附加在销售电价中分摊的政策工具。^[10]该制度有利于激励投资主体增加对太阳能光伏产业的投入。费用分摊是指采用分摊的形式要求电力消费者承担发展可再生能源所产生的额外费用，从而促进可再生能源大规模发展。^[11]这一政策工具解决了发展光伏发电项目的额外成本问题，但是也存在着补偿资金来源单一、资金补偿周期长等问题。根据《可再生能源法》的规定，中国费用分摊资金仅仅来源于电价附加，不能缩小太阳能光伏发电成本与传统能源发电成本之间的差距。^[12]同时中国实行的全网分摊方式不能有效地激励生产者和消费者发展清洁能源。^[13]在全网分摊的基础上实行梯度电价制度能够更好地保护低耗能的普通电力用户的利益，增加高耗能电力用户的用电成本，更有效地推动可再生能源电力的发展。^[14]行政主体在运用费用分摊政策工具时，行使自由裁量权将价格差额分配给电价附加来解决，从微观上加大了普通居民使用电力的成本，由于信息的不对称，普通居民大多甚至不知道日常生活中所缴纳的电力使用费用中包含着电价附加，这体现了公民权利的弱保护性。^[15]这一政策工具的运用也体现了行政主体利益的诱导性，行政主体将价格差额通过电价附加的方式分配给普通居民，是减轻行政主体自身的财政负担的主要方式。费用分摊政策工具的主要问题是资金来源仅限于电价附加。虽然《可再生能源法》规定电网企业收购可再生能源电力的成本可以采用电费附加的方式分担，但是对于具体操作方式没有具体规定，实际中电费附加的标准由发改委等部门确定。这种单一的资金来源方式不能缩小光伏发电成本与传统能源发电成本之间的差距，全网分摊的方式不能有效激励发电企业和消费者使用清洁能源。这些问题属于行政自由裁量权滥用表现的非正当考虑和对于弹性法律条文的限制性解释。

对于中国太阳能光伏产业而言，税收优惠体现在关税、增值税和企业所得税方面，具体形式是减税和免除税收。《可再生能源法》规定国家对列入可再生能源产业发展指导目录的项目给予税收优惠。国家对光伏设备生产企业采取减半征收增值税的优惠政策。^[16]中国对于太阳能光伏产品的税收优惠政策较少，并且大部分税收优惠政策由国务院各部门制定，形式单一，缺乏稳定性。税收优惠形式也较为单一，优惠额度不高，对于光伏发电项目的投资商、运营商都没有系统的税收优惠规定。税收优惠政策工具的设计和运用应当遵守“税收法定原则”。税收法定原则的内涵一般包括要素法定、要素确定和征税合法三个方面：要素法定是指纳税人、课税对象、税基、税率等税收要素应当由法律来规定；要素确定是指法律对于税收要素的规定必须是明确的，应当避免出现歧义和漏洞；征税合法是指征税机关应当依法对课税要素和税收征纳程序来征收税款。^[17]税收法定原则的实质是解决税收的合法性问题，从三个方面来予以体现：一是行政主体税收权力存在的必要性，二是行政主体征税权力的来源和范围要严格根据法律来确定，三是税收权力包括税收立法权、税收征管权和税收收益权。^[18]在光伏产业发展中运用税收优惠政策工具时，没有明确的法律来确定行政主体征税权力的来源和范围，违反了要素法定原则；税收政策由国务院各部门制定，形式单一、缺乏稳定性等问题违反了要素确定原则；这都体现了行政主体在行使行政自由裁量权时缺乏有效的约束性；税收政策对于光伏发电项目的投资商和运营商没有优惠的规定，体现了行政自由裁量权的行使缺乏对于投资商和运营商利益的考虑。税收优惠政策工具的问题在于税收优惠政策的制定主体混乱、政策内容优惠幅度不大、税收形式单一、缺乏稳定性，并且不能及时到位，这属于行政自由裁量权滥用的非正当考虑、反复无常和故意拖延情形。市场化政策工具存在的问题符合了行政自由裁量权滥用的情形，反映出行政主体在行使行政自由裁量权时缺乏有效的约束。