产业创新系统中的各个要素需要相互协调成为有机整体才能发挥整体功能，政府、市场和企业作为创新系统的主体，其整体的协调需要规范的法律体系予以保障，立法可以通过约束创新系统的主体，保障创新机制在正确的轨道上运行，进而提高创新系统的整体活力。
系统失灵是指产业创新系统的失灵。产业创新系统可以为科技创新及其转化提供重要支撑，[72]而系统中的各个要素需要形成有机整体才能发挥整体功能。各要素之间互动才能促进产业创新系统发挥最优化的功能，不然会产生系统失灵。产业创新系统的失灵，会导致系统功能紊乱，最终使得系统的竞争力降低。产业立法对于建设具有竞争优势的产业创新系统非常重要。立法可以通过约束创新系统的主题，保证创新机制在正确轨道上运行，进而提高创新主体的市场活力。[73](www.xing528.com)
创新系统的理论认为，政府干预产业创新的必要性在于系统失灵，其中不仅包括市场失灵，还包括系统失灵。市场失灵只是影响产业创新的部分因素，[74]政府从克服市场失灵的角度采取政策工具并不能有效地提高一个国家的创新能力。市场化政策工具的法律规制不仅要纠正市场失灵，还应当纠正系统失灵。光伏产业发展中市场化政策工具的法律规制，目的在于解决创新过程中存在的大量“系统失灵问题”。[75]光伏产业创新系统作为一个系统工程，主要是创新过程中各个层次参与的行为人和机构之间相互作用的结果。如果产业创新系统内在的信息交流、利益机制、创新能力等方面出现失调、障碍时，会阻碍企业创新能力的提升，这就是系统失灵。光伏产业创新系统要求一种系统化的市场化政策工具的支持，通过法律规制的手段，推动创新系统内部主体之间的联系互动，调整或平衡利益，刺激技术需求，建立支持创新的环境。[76]
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