中国光伏产业创新系统的制度要素及发展历程

不同的产业创新系统具有不同的制度要素。制度包括政策工具、法律、规范、常规、共同习惯、既定惯例、规则、标准等。^[10]制度包含着多种不同的类型，在中国，影响光伏产业创新系统发展的制度因素很多，主要包括发展规划、相关法律、政策、标准等，如表4-1所示。

表4-1　影响中国光伏产业创新系统发展的主要中央政府政策文件

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中国与太阳能光伏产业相关的立法发展历程可以分为三个阶段。第一阶段是20世纪90年代以前的空白期。这一阶段中国在发展可再生能源方面主要以发展小水电为主，而太阳能光伏发电只存在于航天卫星等军工领域，^[11]相应的法律法规处于空白阶段。第二阶段为20世纪90年代的十年增长期。中国经济在这一时期的快速发展也使人们逐渐意识到能源危机的威胁和环境污染问题的严重，这使得可再生能源的开发利用进入立法者的视线。国家为了鼓励发展可再生能源，在短时间内制定了一系列鼓励发展可再生能源的法律和政策，在一定程度上激励了太阳能光伏产业的起步发展。这些政策和法律包括1995年通过的《中国新能源和可再生能源发展纲要（1996—2000）》和《中华人民共和国电力法》，1997年通过的《中华人民共和国节约能源法》等。虽然这些政策和法律中的条款大多是口号性质的，并没有具体操作的措施，但是也为太阳能光伏产业的快速发展打下了良好的法律保障基础。第三个阶段是进入新世纪之后，21世纪初至今的繁荣期。随着光伏产业的蓬勃发展，中国有关的法律和政策也相应增加，包括2002年通过的《中华人民共和国清洁生产促进法》，2002年修订的《中华人民共和国大气污染防治法》，2005年通过的《中华人民共和国可再生能源法》，2008年通过的《中华人民共和国循环经济促进法》，等等。中国逐步形成了促进太阳能光伏产业发展的法律体系，这一法律体系以《中华人民共和国可再生能源法》为基础，其他法律和政策为补充。具体来看，中国关于太阳能光伏产业发展的法律主要包括以下三个方面：

作为中国可再生能源领域的基本法，《中华人民共和国可再生能源法》引导和鼓励国内外的市场经济主体参与可再生能源的开发和利用，为完善中国的能源消费结构、促进可再生能源发展和维护国家能源安全方面起到了重要作用，^[12]该法律的颁布也直接为中国发展太阳能光伏产业提供了法律保障。现行的《中华人民共和国可再生能源法》为鼓励发展可再生能源，具体规定了总量目标规划、强制上网电价补贴、分类电价、费用分摊和可再生能源专项资金。为了配合法律中规定的原则性制度和基本原则，国务院也制定了与之配套的多项法规，包括《可再生能源发电有关管理规定》《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》等。此外，国务院各部委也针对某些具体情况，制定了部门规章和政策文件，包括财政部的《可再生能源建筑应用专项资金管理暂行办法》《可再生能源建筑应用示范项目评审办法》等。

1995年通过的《中华人民共和国电力法》是中国在能源开发领域所制定的第一部法律，也是第一部明文规定了发展太阳能的法律，为发展太阳能光伏产业奠定了法律基础。2002年修订的《中华人民共和国大气污染防治法》也明确规定支持开发利用包括太阳能在内的清洁能源。2002年通过的《中华人民共和国清洁生产促进法》、2005年通过的《中华人民共和国可再生能源法》、2008年通过的《中华人民共和国循环经济促进法》等法律也都重申了发展太阳能光伏产业的重要性，鼓励开发和利用太阳能。

表4-2　光伏产业发展相关的法律

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在《中华人民共和国可再生能源法》颁布之前，中国支持太阳能光伏产业发展主要是通过部门规章的形式进行的。包括1999年发布的《关于进一步支持可再生能源发展有关问题的通知》，通知中明确规定了可再生能源的类型，并且首次提到通过银行优先贷款的方式支持可再生能源发电项目。2000年的《2000—2015年新能源和可再生能源产业发展规划要点》确定了发展可再生能源产业的目标。2001年的《新能源和可再生能源发展“十五”规划》确定了重点采取的政策措施。在《中华人民共和国可再生能源法》颁布之后，为了配合法律实施和适应不断发展的光伏产业，建设部在2006年颁布《民用建筑节能管理规定》，鼓励太阳能光伏技术和设备在民用建筑领域的应用。财政部和建设部在2007年颁布《关于加强可再生能源建筑应用示范管理的通知》，支持发展太阳能光伏的示范工程项目。财政部和住建部在2009年又发布了《关于加快推进太阳能光电建筑应用的实施意见》和《太阳能光电建筑应用财政补助资金管理暂行办法》，大力支持光电建筑的应用示范，并且实施太阳能屋顶计划。财政部、科技部、国家能源局在2009年宣布启动金太阳示范工程，对太阳能光伏发电电站实施补贴。发改委在2011年正式颁布了《关于完善太阳能光伏发电上网电价政策的通知》，正式采用上网标杆电价政策的方式，利用市场功能刺激光伏产业发展。在2013年，国务院和相关部委连续出台了《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》《关于发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展的通知》《关于开展分布式光伏发电应用示范区建设的通知》《关于光伏发电增值税政策的通知》《关于支持分布式光伏发电金融服务的意见》《光伏制造行业规范条件》等文件。这一年可谓光伏产业发展受到政策引导最为密集的一年，逐步完整的产业政策体系极大地促进了光伏产业的健康发展。

除了国务院和部委的规章以及部门规章之外，为了配合法律和中央政策，地方立法机关也制定了配套的地方性法规。例如浙江、江苏、江西、福建、内蒙古、天津等地区制定的《节约能源条例》和相关的《光伏产业发展规划》。^[13]北京市、江苏省等地区制定的《建筑节能管理规定》等都对地方的太阳能光伏产业发展有着保障作用。

表4-3　光伏产业发展相关的行政法规、部门规章

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目前中国光伏发电产业发展中存在的问题，从表面上看是因为技术水平低下，而实际上其更深层次的原因可以归结为现有的政策工具存在问题，缺乏完善的法律体系保障。正是由于法律规范的缺位，太阳能光伏产业才出现了无序竞争和市场秩序混乱。^[14]现有的《可再生能源法》为中国光伏产业的发展提供了基本法律保障，在一定程度上缓解了中国光伏产业发展中无法可依的现象。但是最近多年的光伏产业发展实践经验表明，中国光伏产业发展中的政策工具及相关的法律制度无论是在体系上还是在具体操作中都存在诸多不足。具体包括以下几个方面。

中国现有的太阳能领域的立法，主要是由一部《可再生能源法》和一些部门规章组成，缺少完善的行政法规和法规性文件。中国还没有制定专门针对光伏产业的行政法规，在其他行政法规中也难以见到与调整光伏产业领域相关的内容。这一层级的法规性文件的空缺，表明中国太阳能领域主要依靠部门规章在发挥调整作用，效力上、力度上都难以与行政法规相比。^[15]

完整的能源法律体系，应当由不同级别、功能且互相配合的法律规范组成有机整体，一般应由能源基本法和可再生能源部门法组成。^[16]但是中国缺少一部与时俱进的能源基本法，也没有关于太阳能光伏产业的专门立法。中国已经颁布的《可再生能源法》仅仅是一部单行法，不能取代《能源法》在整个能源法律体系中的基本法地位。能源基本法及其配套法律在一个国家能源法律体系及其制度构建中是起到决定性作用的。^[17]太阳能光伏产业的法律体系构建，需要有一部能源基本法作为整体法律体系设计的基础，才能保证在具体制度设计上不存在相互矛盾、相互冲突的现象。除了能源基本法之外，太阳能光伏相关的专门法是具体规制太阳能光伏产业发展的法律，这是具体指导太阳能光伏产业发展的具体规范，是不可或缺的。能源基本法和太阳能光伏产业专门法的缺失，造成了中国太阳能光伏发展的法律体系的残缺，制约了整体法律规范体系的完善。^[18]

部分发达国家针对光伏产业制定了专门法律以及配套措施。譬如德国制定法律中确定了光伏发电的上网电价制度，以及补贴、信贷等政策予以配套。^[19]美国制定的太阳能开发的专门法案，为联邦政府以及州政府制定扶持政策提出明确指导和要求。^[20]相比之下，中国有关光伏产业的法律，专门针对光伏产业的规定则存在空白。虽然有一些部门规章、行业标准实际调整太阳能产业和产品，但显然不能适应太阳能领域的发展趋势。^[21]

法律规范的效力等级是指在各种法的渊源中，根据制定主体的级别，使用的范围和适用程序的不同导致各种法律的效力不同，并形成法的效力等级。^[22]中国目前关于太阳能光伏产业的相关立法等级较低，该产业的发展长期一直是依靠政策工具来规范。相关具体的法律条文都散落在其他单行法之中，没有专项的立法。例如在《大气污染防治法》《循环经济促进法》中都散见涉及太阳能光伏产业的内容，但大部分条文是原则性规定，没有可操作性。在《可再生能源法》中，针对太阳能光伏产业的法律条文也都是框架性、原则性的，在实践中缺乏可操作性，更难以发挥立法效果。^[23]举例而言，《可再生能源法》中规定了设立可再生能源发展专项资金制度，但是对于专项资金如何申报，优惠政策如何落实都没有详细规定，仅仅依靠不稳定的政策工具来实施，但是朝令夕改的产业政策又缺乏连贯性，容易出现临时政策一出台，行业中的企业就一拥而上的混乱局面。^[24]地方性政策的出台部门大部分不是由省级立法机关制定，而是由政府相关部门发布临时性的各种规定，这种方式容易导致政策目标得不到各级政府落实，也发挥不了预期效果。^[25]

中国现行的与光伏产业相关的法律配套实施细则缺乏系统性。由于相关法律规范体系的不完备，相应的实施细则也缺乏根据光伏产业发展的实际情况和未来需要的考量因素。现行的实施细则大部分是光伏与建筑结合的领域的规范，有关光伏发电的规范都散见在其他可再生能源发电相关的法律规范当中，并没有专门的行政法规或者部门规章，甚至行业标准。^[26]完善的实施细则需要针对中国光伏产业发展的核心技术予以支持。目前中国光伏发电的成本仍旧居高不下，其最根本的原因还是核心技术的缺失和研发能力的低效。^[27]而中国现行的实施细则并没有解决这一最关键的问题，自然不能够激励技术创新，促进光伏产业创新系统的健康发展。