中国光伏产业市场化政策工具的法律规制需求

中国光伏产业发展中市场化政策工具的法律规制诉求，首先要考虑保障市场化政策工具内容设计的合法性和促进市场化政策工具实际运用的有效性。具体目标是克服中国光伏产业创新系统发展的障碍，同时应考虑应对全球气候变化的国际公约框架的影响。

保障市场化政策工具内容设计的合法性，是指规制行政自由裁量权的行使，使其不损害公民的合法权利；市场化政策工具所承载的行政自由裁量权受到司法权力的监督和制约，可以通过权力合理配置和划分，形成相互制约、相互促进的权力平衡状态，有利于促进合理的民主政治建设。中国光伏产业发展中现行的多种市场化政策工具分为以下几种。总量目标规划：政府采用法律或政策形式对可再生能源的市场份额作出具体规定，具体表现在可再生能源及其生产的电力在国家整体能源消费结构和用电来源结构中占据一定的比例；^[1]强制上网电价补贴：政府为鼓励发展可再生能源发电产业而强制要求电网企业对于可再生能源电力以规定价格进行收购的制度；^[2]费用分摊：为了解决太阳能光伏发电电力较高价格与常规能源发电电力较低价格的差距问题，将价格差额附加在销售电价中分摊的制度；^[3]税收优惠：对于中国太阳能光伏产业而言，税收优惠体现在关税、增值税和企业所得税方面，具体形式是减税和免除税收。^[4]上述政策工具在实际运用的过程中，存在着不少问题，应当针对这些问题对市场化政策工具内容的设计进行立法上的调整。对于发达国家已经发展成熟的光伏产业市场化政策工具，也应当根据我国实际情况予以法律化。成熟的新兴市场化政策工具包括：碳排放交易、绿色能源证书交易、净计量电价等。

促进市场化政策工具实际运用的有效性，是指纠正市场化政策工具实际运用过程中的偏差，促进政策目标的实现。市场化政策工具最终的目的是达成政策目标的实现，市场化政策工具往往以最低的成本追求最大的成效，通过法律规制，可以发现市场化政策工具执行过程中所出现的偏差并且及时纠正，从而最终保障政策目标的实现。中国光伏产业发展中的市场化政策工具在实际运用过程中，应当明确其目的性，其终极目标是保障能源供应安全，实现经济可持续发展的目标。能源供应安全一直是世界各国关注的焦点，是国家安全体系的一个重要方面，能源安全的核心是稳定的能源供应和合理的能源价格。目前世界各国都致力于通过法律规制的手段来推动可再生能源的发展，减少对传统能源的依赖，扩展能源供应渠道，避免能源供给不足造成的经济问题。^[5]由此，太阳能光伏产业发展中政策工具的法律规制的目标也包括保障能源的供应安全。随着气候变暖和能源短缺问题的日益严峻，能源安全从简单的能源供应安全扩展到能源生态安全，经济因素并不是法律规制的唯一目的，环境保护也是法律规制的重要目标。有学者认为能源安全的目标是通过增加竞争力和减少环境恶化来保障可靠的能源服务。^[6]因此，通过法律规制来引导公民绿色消费，发展太阳能光伏能源，改变能源消耗结构，应对气候变化所带来的挑战，最终实现经济的可持续发展。(www.xing528.com)

中国光伏产业发展中市场化政策工具的运用，其直接目的是促进光伏产业创新和技术进步。从发达国家光伏产业发展的成功经验来看，其最主要的原因是国家政策工具对于光伏技术创新的大力支持，最终促进了光伏产业创新系统的发展。例如，日本在第一次石油危机爆发之后，为开发可再生能源制定新阳光计划，专项支持针对光伏技术的研发，直到目前为止，日本光伏产业的各项技术仍旧世界领先。相对而言，中国对于光伏产业的技术研发的重视程度较低。现有的法规和政策工具中没有明确的关于技术支持的规定，即使部分字眼提到了促进光伏技术发展，在实际操作中也过于笼统，并没有侧重领域。因此，在制定促进光伏产业创新的法律规制制度时，应当首先考虑促进光伏产业中的技术研发与创新。第一，促进多晶硅提纯技术以及多晶硅硅片等关键设备的制造技术研发。第二，加强对于太阳能电池技术的研发，特别是要开发新一代的太阳能薄膜电池。第三，促进并网发电技术的研发。国外的光伏发电系统主要是光伏并网发电系统和建筑综合光伏发电系统，而并网发电系统的使用最为广泛。中国由于技术上的落后，并网发电的累积安装量仍然较小。

光伏产业创新系统发展之初，政策工具起着主导性的作用。政府作为制度的供给者，通过市场化政策工具的法律规制，消除阻碍产业创新系统发展的“市场失灵”“政府失灵”和“系统失灵”，促进光伏产业的技术知识在整个社会经济领域内不断创新、流转、扩散和应用，从而实现促进光伏产业健康发展的目标。在光伏产业创新系统发展的过程中，面临着众多的障碍，这些障碍的理论分析是实施对市场化政策工具的法律规制的理论依据。新古典经济学理论认为，政府干预产业创新系统的合理性在于市场失灵，即创新的外部性和公共品属性等导致市场机制无法实现资源的最有配置。^[7]新古典理论主张政府通过政策工具的自主研发、实施知识产权保护等措施来提高企业技术创新的收益，从而鼓励企业更多地进行研发投入。创新系统理论认为，阻碍技术创新的因素更为复杂，从创新系统理论出发，这些障碍因素可以分为宏观障碍因素和微观障碍因素。宏观障碍因素一般是指技术和制度的锁定或者路径依赖，微观障碍因素一般是指创新主体的行为决策和信息交流，创新理论通常将这些障碍因素概括为创新系统内的系统失灵。市场失灵和系统失灵是密切相关的，但理论分析的侧重点和角度不同。Foxon和Pearson认为，在很多情况下系统失灵的概念和市场失灵的思想所导向的政策方案是相同的或同一的，但这两种概念及其方法有本质的不同。市场失灵的干预建立于经济效率最大化之上，其目标是创立理想的市场化解决方案。而系统失灵的概念是建立在提供连续的框架以便讨论政策干预的正当合理性，这些讨论很难在市场失灵的思想下展开。^[8]因此，在讨论光伏产业创新系统发展的障碍时，新古典经济学理论和创新系统理论都有重要的意义，都是政府干预低碳经济的理论根据。技术创新的各种障碍或者失灵为人们理解采用法律规制市场化政策工具提供了重要的参考。