政策，通常又被称为公共政策。公共政策学者将政策界定为：对一项行动的政治上的决议，目的在于解决政治日程上的包括经济、社会、环境等方面的问题，公共政策的形成可以通过政治辩论或者正式投票的方式来形成，都会涉及对于要实现的目标以及实现目标的手段两个方面内容。[1]
“政策”这一概念，在社会学、政治学、经济学、行政学、法学等多个学科都有涉及，但是不同学科对于政策的研究视角、方法和范式不尽相同。与其他学科相比而言，法学界对于政策的概念都限制在政党政策的意义上。在大部分法理学教材中，法学界所讨论的政策往往局限于政党政策，对于政策与法律的关系的认识上只是概括政党政策与国家法律的相互关系。[2]在法治化的背景下，应当正确地梳理政策与法律的关系，既要防止政策对于法治的消极影响，又要避免法律与政策的分离。正确地理解和实践政策与法律的关系，应当在实践层面上关注政策向法律的适度转化，也要关注政策法的建设和法律政策的积极作用，更应当促进公共政策的过程化和程序化。具体而言，包括以下几种情形：一是将政策的概念等同于规范性文件，例如有的法理学教材中提到当代中国法的渊源包括：“国家机关的决策和决定”“国家和有关社会组织的政策”等。[3]二是将政策的影响等同于政党政策的影响，例如有教材谈及法律的政治环境因素时，所论及的内容是执政党政策对于国家法律的影响。[4]三是认为政策是高于制定法的主要法的渊源；这是长期奉行“政策治国”的必然结果，也是人治在法律渊源上的表现。[5]
除此之外，对于政策的误读体现在将政策与法律之间的关系简单化和对立化。法治的提出起初是对应人治和专治的，然而法治的对应面在不断扩大化，政策也被包含其中。由此，政策与法律被分离，甚至被对立起来，更有甚者将依政策办事与依法办事划分为人治与法治的对立关系。政策与法律关系的这种简单化倾向，不能正确和全面地反映客观存在的政策现象与法律状态。[6]
现代社会治理过程中，法律并不是唯一的和万能的。在推进法治建设的过程中，需要重新认识政策与法律的关系。一方面，不能将政策局限于党的政策；另一方面，不能将依政策办事理解为人治。即使在发达的法治社会，公共政策也具有法律所不可替代的作用，由政策一元化过渡到法律一元化带有法治理想主义色彩或者法律万能的倾向。在社会实践中，应当促使政策与法律的协调统一和相辅相成，共同推动公共生活和社会经济社会关系的进步，逐步推动法治成为国家治理的基本方式。[7]
在实践层面，政策与法律的关系可以具体化为三种现象：一是政策走向立法，最终实现政策向法律的转化；二是政策制定、实施和修订的法治化；三是法律框架内的政策促进法律的实施。[8]归纳而言，政策的法律化是指立法的政策向制度上存在的政策转化，法律的政策化是指法律由规范性法律向措施性法律转化。[9](www.xing528.com)
政策向法律的转化是指在中国的社会发展实践中，党的政策是体现人民意志的重要媒介，对于立法活动产生了重要的引领和规范作用，也深刻地影响国家的法治进程。在有关经济改革和社会变革的重大问题上，党的政策发挥着重要作用，可以通过立法的形式，将成熟政策的内容予以法定化、固定化。政策及其实践可以作为立法的预备。同时，通过立法的形式规范执政党的正确决策，体现人民意志，保障中国法治的持续发展。[10]
政策制定、实施和修订的法治化。政策的制定、实施和修订应当贯彻法治思维，通过法律规范政策的形成和实施过程，有助于提高政策的科学性和民主性。经济学中，产业组织理论有一个经典命题，在一些垄断行业，例如通信、电力、能源等领域，很多政策主动地或者被动地被“俘获”。这些垄断权势主体通过游说等手段左右决策并且“俘获”政府部门及其制定的政策，他们的需求和偏好会在政策中得到充分体现。这样，政策就不能体现社会边缘人们的意志和利益诉求。[11]政策“俘获”现象往往是与政策制定过程的正当程序、公共参与、责任分配等方面密切相关。政策法治化能够进一步强化决策的主体法定、程序法定、责任法定等方面，这样可以避免国家和政府政策的部门化，又可以防止政策领域的“俘获政府”现象，从而最终保障政府政策的合法性和正当性。[12]
法律框架内的政策促进法律的实施。在一些实践当中，法律的制定和颁布并不能自给自足地完成落实，需要配套的政策来保障其实施。例如《可再生能源法》规定了多种制度，例如强制上网电价补贴，但是该制度的实施需要国务院部门出台相应的配套政策来细化和落实，才能让这部法律真正发挥实际作用。在这一层面上，政策是法律实施的工具，出台的民事政策、刑事政策等，形成一类相对独立的法律框架内的政策。
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